草牧場產權制度中存在的問題及其對策

一、現有草牧場產權制度下的放牧模式

如何解決萆牧場承包到戶與草原畜牧業規模化利用(包括輪牧制度的實施)之間的矛盾，是不是要回到傳統的游牧經濟時代呢?回答是否定的。我們對蒙古國草牧場產權制度的考察研究中發現，由于蒙古國仍然保留了傳統的游牧制度，加之沒有較為明確的游牧場使用范圍和邊界線，許多牧戶集中在城市郊區的放牧場或水源條件較好的河流、湖泊周圍的牧場，使之過度利用，帶來明顯的草場退化、沙化跡象。而交通條件不便，離畜產品交易市場遠的放牧場則被大量的放棄閑置，造成草地資源的浪費。

草牧場使用權的組織載體，必須根據草原畜牧業生產經營的歷史特點以及不同的自然、經濟條件，采取逐步的、多樣化的方式，切不可搞一個模式。草牧場產權制度變革的核心內容是建立草牧場的明確產權主體，這種產權主體的具體表現形式，可以是以“戶”為單位，也可以是聯戶、股份、租賃、有償轉讓等形式。

在草牧場產權明晰的條件下，根據各地區的不同情況，目前的游牧——輪牧形式有以下幾種：

1、在一個旗的范圍內，冬春秋牧場固定，夏季牧場共同利用。例如，呼倫貝爾市陳巴爾虎旗境內的莫爾根河流域為全旗的共有夏季牧場。根據傳統的放牧習慣，各蘇木沿莫爾根河流域劃有自己固定的夏營盤。牧戶在夏營盤逗留的時間雖短(2—3個月)，但對冬春固定放牧場的休閑、恢復意義重大。如果沒有這一共有的夏季牧場，冬春牧場將會被過度利用，必然加速草場的退化。目前的主要矛盾是夏季牧場的產權不明確，利用形式缺乏計劃，有過牧和搶牧現象。2、在一個嘎查的范圍內，冬春牧場固定，夏秋牧場共同利用。例如錫盟正蘭旗桑根達來鎮額爾敦達來嘎查。該嗄查的夏秋牧場是沿黑風河流域，嘎查內的牧戶共同利用。假如沒有這一夏秋牧場，牧戶的冬春牧場必然出現過度利用。

上述兩種游牧一輪牧形式，均存在產權不明，缺乏計劃利用的情況。對此，可采取三步措施：一是要明確放牧場的界線，可以以蘇木為單位，也可以以嘎查為單位；二是在放牧場界線清晰的情況下，確立總載畜量；三是明確各牧戶進入、退出夏秋放牧場的時間和牲畜頭數，真正做到以草定畜，有計劃利用草牧場3、在一個浩特范圍內，相鄰的幾家牧戶自愿聯合，合群放牧，有計劃輪換使用各家的冬季草庫倫。這種情況適合于草場面積小，各家的牲畜頭數也較少的情況。例如，正蘭旗上都河蘇木巴音高勒嘎查阿格圖浩特牧戶采取這種形式。4、在一個浩特范圍內，幾家牧戶自愿聯合，共同投資圍欄建設一個放牧場，并明確規定各牧戶放牧的牲畜頭數，進出圍欄的時間。例如烏審旗嘎魯圖蘇木薩茹拉嘎查巴彥布拉浩特采取了這種形式。這種形式既節約了投資，又做到了有計劃、有規模地利用放牧場。5、在一個浩特范圍內，相鄰的幾家牧戶或親屬自愿聯合，將放牧場劃成四季、三季或二季牧場，共同有計劃地利用。這種情況適合于單個牧戶的放牧場面積較大，牲畜較多，各牧戶所有的自然地貌條件具有互補性的情況。例如，錫盟阿巴嘎旗北部牧區。6、牧業大戶(特別是以流轉形式租賃相鄰牧戶的放牧場)實行劃區輪牧的形式。這種形式不易過多地提倡，因為這種形式潛在著牧業大戶兼并草場和中小牧戶失去草場的趨勢。

二、完善現有草牧場產權制度與人口轉移制度

草牧場流轉制度的提出和實施，為草牧場規模化利用提供了法律依據。草牧場使用權有償轉讓的實施，對牲畜大戶無償占有牲畜少或無畜戶草牧場的現狀起到一定的調節制約作用，同時也作為牲畜少或無畜戶的收入補充來源，既體現了福利分享的平等權利。但是，對草牧場流轉政策的長期績效要做全面深入的分析與評估。草牧場向養畜大戶集中，可能是未來牧區發展的一個模式，但考慮到牧區勞動力轉移的困難和草牧場轉讓費的過低，這一政策若操作不好，可能會產生擁有唯一生產資料——草牧場的大量貧困牧業人口失去最起碼的生存保障條件。無論是經濟目標，還是生態目標，都要防止貧富差距過大或貧困人口的擴大，這不只是我國政治、經濟制度追求的目標，也是每一個有良知的社會所追求的道德目標。如何從法律的角度對草牧場流轉過程中的短期行為加以有效的約束，是完備草牧場產權制度中的新問題。

建立草牧場產權制度的進入和退出機制。從以往的情況看，什么人可以經營牧場，具備什么條件可以經營牧場，對此，既沒有有效的身份限制，也沒有制定最低的準入條件。這是造成草原生態環境惡化的一個重要制度成因。舉一個簡單的例子，一個父親有三個兒子，父親的草牧場只能飼養100只羊，如果兒子繼承了父親的牧場，就必須分成三塊，那么每一個兒子只能飼養30只羊，但如果要保證他們的最低生活水平，每一個兒子則需要飼養60只羊，三個兒子合計180只羊，這就對原有草原承載力水平(100只羊)超出80只羊，成為潛在的草地沙化的成因。如果法律規定只有一個兒子享有繼承權，就可避免上述事件的發生。

從國外的經驗看，一般情況下，一個牧場只能有一個繼承人，同時要獲得相應的經營管理、適用技術等方面的資格證書，這方面的經驗及相關的制度需要我們借鑒和引人。關于經營草牧場的準入條件，對外來企業或個人要建立較高的資金門檻(指使用權的買斷或草場租賃費)或風險抵押金。對草牧場經營不善，造成草場沙化、退化的，要根據退化程度和恢復成本繳納相應的罰金。

由于歷史的原因，牧區人口的增加大大超出草地承載能力，是造成草原退化的根本原因。解決這一問題需要建立草牧場經營的有效的人口退出機制。前文已提到，草牧場使用權的流轉或買斷，為草牧場經營的退出機制提供了一個重要的通路。

建立長效、穩定、自主選擇的人口轉移制度。牧區人口的轉移是一個十分復雜的歷史、經濟、文化以至非常敏感的政治問題。恰當地把握其政策界限，建立牧區人口輸出的可持續制度模式，應當是我們關注的焦點。

那么，牧區人口“轉移”，究竟采取什么樣的指導思想、制度模式，我們認為這是一個非常復雜，有待深入研究的政策制度設計問題。切忌采取急功近利、短期政治績效的思維定勢。牧區人口“轉移”問題，要遵循一些基本原則和關注一些基本的制度建設。

基本指導原則：牧區人口問題是多年形成的，其成因是復雜的，因此解決的途徑不可簡單化，特別是不能通過自上而下的行政——經濟指令來解決，而是要通過有效的、長期穩定的、自主選擇的經濟制度。法律制度建設來調節和疏導人口轉移的規模、走向，逐步形成牧區人口規模、布局、流動的良性循環機制。

草原生態補償金制度：牧區人口問題產生的根源，是牧區現有人口規模遠遠超出了草原承載能力，即牧區人口向草地資源直接索取的物流、能流超出了草地生態流自動補償式恢復平衡的能力，是草原生態惡化的終極原因。因此；牧區人口輸出，是解決和恢復草原生態環境的根本性措施。當前，國家西部大開發戰略實施中，投入草原生態保護和建設的資金力度逐年上升。如果從這一資金中，切出專項資金，作為一項長期的制度安排，作為生態移民的專項補償資金，可有效地加速牧區人口的轉移力度。

三、草牧場產權制度變革中的侵權行為

當前，草牧場流轉中的侵權行為，其根本原因在于對牧民草牧場承包經營權的法律地位：對草牧場占有、使用、收益、處分的法律權利缺乏足夠、充分的認識和應有的尊重。

萆牧場流轉過程中的不規范行為，包括隨意改變草牧場承包關系，強迫流轉，有的把草牧場流轉作為增加旗縣、蘇木、嘎查收入的手段，有的強行將牧民的承包草場長時間、大面積轉租給企業經營，有的借草牧場流轉之名，隨意改變草牧場的用途，導致草原的退化、沙化。

草牧場流轉過程中的不規范行為的主體主要來自三個方面，一是旗縣級政府，二是鄉蘇木政府，三是嘎查村級的委托代理人。不規范行為的后面，主要是利益驅動的結果。

旗縣級、鄉蘇木級、嘎查村級在草牧場所有權、使用權方面的侵權行為的主要形式是通過招商引資，增加旗縣財政收入等經濟發展目標加以實施的。招商引資過程中的直接利益獲得者可能是某些有權利的個人或某些有權利的機構、集團。當然招商引資也可增進地方經濟、社會的發展，增進勞動就業，是政府良好的主觀愿意，但是這一過程必須嚴格遵守相關的法律和行為規范。

導致旗縣級政府在草牧場流轉過程中的侵權行為，有其制度設計方面的缺陷。因為無論是國家所有的草原，還是集體所有的草原，其權利的表現形式或法律依據是草原所有權證書和使用權證書的合法持有過程。而草原所有權證書和使用權證書都是由旗縣級人民政府登記、造冊和核發。旗縣級政府管理中的法律程序不嚴謹，特別是缺乏有效的、獨立的行政司法執行和監督系統，是導致草牧場流轉過程中侵權行為頻頻發生的制度原因。

從長遠來看，防止草牧場流轉過程中的侵權行為，必須建立土地管理方面的、具有獨立司法權力的機構來執行、監督和管理草牧場流轉的全過程。它的職權必須同地方人民政府的職權嚴格地加以界定和劃分。嘎查、村民委員會在草場使用權方面的侵權行為，主要來自嘎查、村民委員會的委托代理人侵犯該集體經濟內部成員的合法權益的過程。

無論是按照有關法律，還是黨和政府的相關政策，都明確地規定了在承包期內，嘎查、集體經濟組織無權單方面解除承包合同，也不能用少數服從多數的辦法強迫牧戶放棄承包權或改變承包合同。中華人民共和國土地承包法第十四條第l款明確規定：維護承包方的土地承包經營權，不得非法變更、解除承包合同；第十六條第2款明確規定承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。然而，在現實生活中，牧戶的承包經營權被非法變更，且得不到依法獲得的土地轉讓補償的事件多有發生。除了上述所講制度因素外，法律的普及程度很低，牧戶的法律意識不強，維護自身合法權益的外部條件，包括不具備起碼的法律訴訟條件等多種原因。

信息不對稱是各種侵權行為普遍存在的原因。其中較為明顯的現象是牧民法律知識普及程度低，是草原承包權受到侵犯的主要原因。我們在牧區調查訪問中發現，許多牧民對法律所賦予的一些基本權利不了解，反而將地方政府的文件或地方官員的口頭指令當作最高的權威加以接受、執行。內蒙古牧區的主體民族是蒙古族。由于本民族語言的限制，許多現行的法律文本(漢語文本)得不到及時的翻譯、普及和宣傳。顯而易見，牧民本來是社會經濟分層結構中的弱勢群體，加之本民族語言交流方面的限制，信息不對稱更為嚴重，其結果直接影響到牧民合法權益獲得有效的維護。為緩解牧區信息不對稱和信息交流遲緩的客觀矛盾，應當加強牧區少數民族文化、教育的力度，特別是法律知識的宣傳和普及。

針對普遍存在的內蒙古草牧場侵權行為，內蒙古黨委、政府及時出臺了相關政策。

《內蒙古黨委、政府關于清理非牧民占用牧區草場和依法規范草場使用權流轉的意見》(轉引自《內蒙古工作》2003年第二期)一文中講到：由于一些地方草原“雙權一制”落實不徹底，非牧民到牧區占用草場的情況日益增多。當前存在的主要問題是：一些機關企事業單位長時間、大面積、低償占用草場放養牲畜和墾草種地，少數機關干部在牧區寄養牲畜，與牧民爭奪有限的資源，嚴重侵害了牧區群眾的利益；草場租賃、出讓行為不規范，未按草場權屬關系審批的現象比較普遍，草場權限和利益矛盾日益增多；大部分外來占用草場養畜的單位和個人仍然沿用傳統的粗放經營方式，超載過牧，實行掠奪式經營，加速了草原生態環境惡化的趨勢：草場大量外流和向大戶集中，使部分貧困牧戶失去基本生產資料，加劇了牧區兩極分化。……在牧區相應的經濟、社會條件不具備的情況下，不加限制地允許工商企業長時間、大面積占用草場從事種養業，以大資本排擠小牧戶，將會影響牧民的就業和增收，導致嚴重的社會問題。……非牧民占用草場養畜和草場使用權流轉中出現的一些問題，其中一個重要的原因就是有些地區草場承包到戶不徹底，集體機動草場超過規定標準且管理使用不規范。

就“嚴格依法規范草場使用權的流轉”一節中提到：草場使用權的流轉，必須遵循依法、自愿、有償、不改變草場用途，有利于草原保護和建設的原則。……草場承包經營權的流轉收益應歸出讓草場的牧戶所有，任何組織和個人不得擅自截留。……牧民因勞動力轉移或其它原因放棄承包經營權的草場，要以發展適度規模經營為前提，主要在本集體經濟組織成員內流轉，以擴大牧戶的經營規模，增加牧民收入，緩解草畜矛盾。……今后凡是以提供草場作為交換條件進行招商引資的，在自治區新的規定出臺之前一律停止。