完善我國高等教育財政撥款模式探討

1995年，我國頒布《教育法》，提出要在中國逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、校辦產業的收入、社會捐集資和設立教育基金等多渠道籌措教育經費的新體制。從法律上確立了教育經費的多元投資體制，明確了財政經費在多元教育投資中的主體地位。1997年，在經過幾年的“并軌”過渡之后，中國高等教育開始全面實行收費制度。從成本補償角度來看，我國現有的教育結構模式存在很多問題，這些問題導致：高校經費嚴重不足，財政壓力巨大；高校教育經費的主渠道薄弱、結構不合理；財政性教育經費事權、財權不統一；高校教育撥款依據和收費標準不合理，不科學；對多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠。

一、高等教育財政撥款模式存在問題分析

(一)政府財政能力有限性導致高校資金總體供給不足

從財政撥款來看，發達國家教育經費一般占GNP的5％-7％，很多發展中國家，教育經費一般占GNP大約4％。我國從20世紀70年代到90年代，每年教育經費占當年GNP的比例大約在2％，在世界各國的排名倒數第十幾位。如要按人均教育經費算，我們更少。從總體上看，以2003年為例，盡管政府在教育方面的投入總量比上年有所增長，但預算內教育經費占財政支出比例和國家財政性教育經費占GDP的比例卻比上年分別下降了0．08和0．04個百分點，有17個省級政府沒有達到《教育法》規定的教育投入增長要求。具體到高等教育上，我國高等教育經費約占教育總財政投入的20％左右，比例也很低。直接導致了我國大多高校辦學經費不足，見下表1：

總體上看，盡管我國2005年財政收入超過30000億元，但是各級政府財力總體上是比較緊張的，而且2006年我國影響財政收入因素比較多，一是由于稅制改革將導致部分稅種收入下降。如2006年個人所得稅中的工資、薪金所得免征額從800元提高到1600元，增值稅轉型改革，取消具有2600多年歷史的農業稅的征收等等。二是主要稅種隨著經濟增速的回落將有一定的回落。由于投資增速和出口增速將出現明顯的回落，工業增長速度也將有所下降，增值稅增長速度放慢；受建筑業增速回落的影響，營業稅增幅將出現回落；工業企業虧損面擴大，企業所得稅增長速度將出現回落。

這些都使政府很難大幅提升高校財政撥款數量。不僅如此，一些規定到現在也沒落實，如國家規定的逐年提高國家教育財政撥款占國民生產總值的比例，在2000年就應該達到4％的目標，但是事實上很多地區不但沒有實現目標，反而呈停滯或下滑之勢。

目前我國高校辦學經費已經由政府單一撥款，轉變為以政府財政撥款為主，多渠道籌集資金的階段。但是，以政府財政撥款為主的格局近年來不會改變。這就意味著，在今后相當長的時間內，各級政府必須為全國高等教育“埋單”。問題是，政府的撥款并不能滿足大多高校辦學經費需要，這些直接導致了高校資金供給不足，高校如果進一步提高學費，會受到社會各界的質疑和反對。

(二)財政性教育經費事權、財權不統一

我國財政性教育經費長期處于事權和財權分離的狀態。我國國家預算按預算等級依次分為類、款、項、目四級，盡管財政部1999年將教育事業費升格為“類”級，但教育基本建設費仍設在“款”級科目中，但是教育經費沒有預算單列，導致我國財政性教育經費長期以來處于事權和財權分離的狀態。具體體現在：政府教育行政部門主管教育事業，財政部門負責教育事業經費撥款，政府計劃部門負責教育基建投資，在預算表格的匯總歸類時，教育財政預算總額要與文化、科學、衛生部門的預算匯總成整個財政事業費預算中的“類”級和財政基本建設費預算中的“類”級。教育事業費屬于文教科學衛生事業費類中的款級，教育基本建設投資屬于基本建設費類中的社會文教費款級。國家預算首先在類級支出中分配，然后依次在款、項、目級中進行再分配，教育經費是國家預算第二次分配。由于教育經費預算等級較低，教育的事權屬教育部門，教育的財權屬財政與計劃部門，教育的事權與財權相分離。教育部門財權較小，難以有效行使事權，不利于教育事業的發展。

(三)高等教育撥款依據不夠科學合理，缺乏撥款效益的分析評價制度，資金浪費現象比較嚴重

我國高等教育財政的撥款沒有考慮成本補償問題，建國以來到1985年，按“基數加發展”撥款；后按“綜合定額加專項補助?模式撥款。這種模式沒有考慮生均成本和規模效益，往往導致撥款中的盲目性和制止不正當的開支行為。現在雖然采用了新的撥款模式，但所依據的“生均成本指標”是上一年的決算數而．非符合本年實際的成本額，沒考慮物價因素，缺乏撥款效益的分析評價制度以及與績效掛鉤的激勵機制，不能準確地反映財政性教育經費的使用效率。缺乏有效的考核監督，必然導致資金的浪費和閑置。所以，盡管每年政府投入大量的高等教育資金，但實際效益并不顯著，教育資源浪費現象十分嚴重，如設重復購買，使用效率低下；管理機構臃腫，干部隊伍龐大、人浮于事、師生比例嚴重失調等等。世界銀行曾對我國部分高校的教學設備和實驗室的利用率作過統計，約在60％以下。據國家教育部統計，全國高校儀器設備有20％以上處于閑置狀態，價格昂貴的大型科研裝備的利用率最高不過15％。而在日本大型的先進設備整個國家也沒有幾臺，科研人員排著隊使用，設備的使用率很高。據有關部門對北京中關村地區部分高校5萬元以上的3690種大型儀器利用率的調查，年開機率大多不到400小時，不開機的占40%以上。在一些高校里普遍存在著實驗室小而全、設備的高占有率和低使用率等現象。

(四)缺乏鼓勵多元化籌措教育資金的政策

現我們目前缺乏鼓勵多元化籌措教育資金的政策，一是我國高等教育經費來自于社會投資比例不高，我國《高等教育法》明確規定“設立高等學校，……不得以營利為目的”，民間資本不可能追求公共產品，直接抑制了投資。另外，我國民辦高校沒有與公辦高校有平等的地位，如在名稱上、畢業證書上等等；都存在歧視。二是1999年盡管我國頒布了《中華人民共和國公益事業捐贈法》，但是在稅收上規定不具體，缺少優惠政策，來自社會的捐贈不多。目前很多發達國家高校，教育捐贈逐漸成為與政府投入、學費并列的重要的經費來源，有效地緩解了教育經費的緊張。如美國高校來自于社會團體、校友等的捐贈，約占美國高等教育經費的8％，接受捐贈的形式手段也多樣化，如現金捐贈、證券捐贈、信托捐贈和實物捐贈等等。

二、構建高等教育成本補償模式的基本框架

(一)改革預算管理，將教育經費預算單列，提高教育經費在GDP中的比例

將教育經費預算單列的實質就是提高教育經費預算的等級，把教育事業費和教育基本建設投資合并為一項，提高教育經費在國家預算支出中地位，由第二次分配提升為第一次分配。另外，應授權教育部門有權編制教育經費預算草案，由教育部門提出預算要求，會同政府財政部門和計劃部門，按國家預算的總體要求，進行平衡，再經過財政、計劃和教育部門修改后，納入國家預算，按預算程序具體實施。

解決這個問題關鍵是要在思想上樹立教育優先發展的觀念，在國民經濟中教育應該比其他部門更應得到傾斜。

我國應該繼續貫徹“教育支出占財政支出的比重每年提高1個百分點”的財政支出方案，使我國高等教育的支出占GDP的比重逐步達到國際平均水平。

(二)完善我國高等教育經費財政撥款方式

在方法上，引入績效預算，對高等學校的所有撥款使用的效益、效率和質量進行評估。

在組織上；應建立高等教育撥款委員會，改變現行撥款體制。由政府直接向高等學校撥款的方式，改為由高等教育撥款委員會負責撥款。該委員會是在政府教育部門指導下，具有很高社會公信力和社會參與度的中介機構。委員會的委員由具有很高社會知名度的人員和教宥界人士組成；定期按一定比例輪換，撥款委員會撥款根據和程序公開、透明，結果對外公布，比如按社會資質良好的評估部門出具評估報告作為撥款的依據等，并接受社會質詢與監督。政府根據撥款委員會的撥款方案向高校撥款，加強對高校撥款使用搐況的全程監督，按實際使用效率，作為今后撥款的重要依據。

(三)制定相應的政策，鼓勵高等教育資金多元化

盡管世界各國高等教育經費多元化的內涵和比例不盡相同，但總體上說，當今世界高等教育經費來源多元化已成為一種趨勢。這方面美國的高等教育是經費多元化的典型模式，其他各國高等教育也朝著多元化方向發展。我國也必須走多元化籌資道路，經費來源應該包括政府撥款、教育費附加、學雜費、校辦產業和經營收益用于教育的經費、個人和社會組織的捐贈、教育基金、承接科研課題或與企事業單位進行科研合作所取得的收入、學校貸款和從資本市場上取得的利息收入等。

我們目前可以首先考慮發行“低稅教育彩票”，從中國的國情來看，發行低稅教育彩票更是可行的，是解決教育經費不足的一條好途徑。“低稅教育彩票”，將中獎所得稅率降低10％，擴大中獎率，減少大獎資金數量。彩票從1762年荷蘭政府首次發行以來，目前已經有100多個國家發售，彩票融資涉及慈善、救助、體育、教育、衛生、文物保護等眾多公益性領域，每年世界彩票發行總額近1200億美元。近幾年發達國家彩票業增長速度都在15％以上，彩票品種多樣，彩票業已經逐步成為世界第六大產業。英國目前每周彩票銷售額就達1億英鎊；美國的教育基金，約有20％來自六合彩，僅得克薩斯州的年彩票銷售額就已達37億美元；香港僅六合彩一個彩票品種的年銷售額即達5億美元。我國的“福利彩票”和“體育彩票”的發行，對推進扶貧和發展體育事業，都起到了良好的作用，也為我國彩票事業積累了經驗。目前，我國人均年彩票消費為40元人民幣，彩票業總量為世界第9位。據國務院發展研究中心彩票課題組研究測算，到2010年，我國彩票規模將可能達到846億元，那時我國每人每年購買彩票支出約61元。一般情況下，人均彩票消費約為人均年收入的1％，而我國僅為0．2％，這說明彩票業在我國還有很大的發展潛力。

其次，我國應出臺鼓勵捐贈和民間投資的財政稅收政策，在這些方面美國的經驗值得借鑒，美國高校接受捐贈的形式手段多樣化，有現金捐贈、證券捐贈、信托捐贈和實物捐贈；捐贈方式多樣化，有例行年度募捐和大額捐款等，為鼓勵更多的企業、組織與個人把巨額財富捐贈給高等教育，美國政府提出免稅等優惠政策。我國可以考慮出臺鼓勵捐贈的減免稅政策，如提高捐贈所得稅抵扣稅款比例等。還可以考慮制定優惠稅收政策，鼓勵民間資本向高等教育領域投資，實現高校資金來源多元化。