提高財政扶貧資金效益的探討

以1986年5月16日國務院貧困地區經濟開發領導小組的建立為標志，我國實施有計劃、有組織、大規模扶貧開發已20年。這20年我國扶貧開發取得了舉世矚目的成就，1986年一2005年問，‘我國農村絕對貧困人口數量從1．25億下降到2365萬，減少了1億多人；農村絕對貧困發生率由14．8％下降到2．5％。我國扶貧開發的成就舉世矚目，但是，扶貧資金效益不理想的情況仍在不少地方存在，本文就此問題進行探討。

我國自開展扶貧開發以來，財政扶貧資金的投入力度不斷加大。2000年中央各項扶貧專項資金達到了248億元，與1980年相比，增加了30倍。2001—2005年，中央財政累計投入扶貧資金572億元，年平均增長6．47％。在增加投入的同時，資金使用的結構進一步突出了扶貧開發工作重點：一是資金分配向西部地區傾斜。2001-2005年，中央財政安排給西部省區的財政扶貧資金約占中央補助地方財政扶貧資金的64％。二是突出扶貧重點內容。以貧困村基礎設施建設、產業化扶貧、勞動力轉移培訓為投入重點，綜合提高貧困人口勞動素質和收入水平，改善生產生活環境和條件。三是關注、支持特殊困難群體?！笆濉逼陂g累計安排國有貧困農場扶貧資金7．93億元，國有貧困林場扶貧資金5．3億元，少數民族發展資金21．2億元。財政扶貧投入的持續穩定增長，體現了黨和政府對農村貧困群體發展的重視，成效是巨大的。據國家統計局農調隊統計，全國農村貧困工作重點縣農民人均純收入由2000年的1338元提高到2004年的1582元。這與財政扶貧資金作出的重大貢獻呈正相關關系。

但是，在實際操作中，財政扶貧資金效益下降的問題仍相當嚴重，特別表現在近年來扶貧資金不斷增加，而貧困人口減少速度卻不斷下降，2004年5月在上海舉行的全球扶貧大會上，來自各國的與會代表，對中國扶貧的成就和經驗給予了高度評價。但是，有關專家也指出：如果以世紀之交為分界點，將1994年至2004的10年分成兩段，中國農村貧困人口的減少速度，后3年明顯慢于前7年。據統計，1994～2000年的7年問，貧困人口共減少4800萬，平均每年近700萬。2001--2003年，全國共減少貧困人口300萬，平均每年100萬。更讓人不可思議的是，國家2003年投入扶貧資金近300億元，但全國貧困人口反而增加了80萬人。中國的貧困人口出現了改革開放以來的首次少量反彈。聯合國《2005年人類發展報告》顯示，盡管在過去的15年問，中國的人類發展指數排名上升20位，列第85位，但中國減貧的步伐明顯地放緩，在1990至2001年期間，超過90％的減貧任務都是在1996年以前完成的。一方面，中國還有數量龐大、貧困程度較深的貧困人口群體，尤其是還有2365萬人鄉村極端貧困人口，對他們的扶持需要巨額的投入才能真正解決問題，但目前對貧困人口的扶貧投入人均僅1000多元，如此低的投入顯然難以使貧困人口尤其是極端貧困人口擺脫貧困。另一方面，盡管國家財政狀況在不斷好轉，對扶貧的投入也在逐年擴大，但面臨的壓力也日形巨大，幾乎各種公共事業均需要擴大投入?？梢姡鲐毿什桓咭殉蔀樯鐣毡殛P注的問題。因此，要使我國的農村扶貧工作取得進一步的進展，我們不僅需要關注資金的總量，更要關注扶貧資金的投向和扶貧效果，以獲得更好的扶貧效果。

目前，扶貧資金管理上還存在不少的問題和漏洞，主要表現在下列方面：

一是違規違紀使用。有的地方將扶貧資金用于平衡本地的財政預算發工資，有的挪用購買小汽車、建住房和辦公用房，有的用于支付管理費和招待費；有的會計核算不規范，財務管理混亂，造成投資效益低下等等。新疆自治區審計廳2000年在對全區30個貧困縣1998年改水資金和1999年扶貧資金的審計中，就有1．66億元或被用于蓋辦公樓、購置小車，或被地方有關部門長期滯撥或擅自改變用途。財政部2001年8月通報，陜西省扶貧辦與財政廳在1999年就挪用中央財政扶貧資金1087萬元，用于地、縣、鄉三級扶貧服務站的經費和基建支出。四川省審計查明，2001年到2002年四川違規違紀使用財政性扶貧資金1．5億多元資金，其中主要的違規違紀包括擅自改變扶貧資金項目計劃4443．6萬元；擠占、挪用、出借扶貧資金3554．627f元；扶貧資金撥付不及時4447．2萬元等。

二是專項資金過多。貴州省扶貧辦徐屹峰副主任指出，專項資金過多是導致扶貧資金分散的一個重要原因。2005年貴州省政府第一次安排的扶貧資金計劃指標為11．95億元，其中中央財政扶貧資金4億，以工代賑資金2．65億，信貸扶貧資金5億，省財政配套3000萬。4億中央財政扶貧資金中就有2億多11個項目的專項資金，其中包括交通、畜牧業、村村通廣播、農經網建設等等，過多的專項資金導致使用效益下降。廣西壯族自治區扶貧辦胡德才主任認為，財政性扶貧資金分三大塊，財政扶貧資金、以工代賑資金和少數民族發展資金，這些資金分屬不同的部門管理，各有各的管理辦法，各有各的報批程序。例如，以工代賑資金由發改委管理和實施，每年資金下來后，扶貧部門要先等這一塊的資金安排好后，再來作協調和平衡，自治區政府每年要花2個月的時間來做這件事，資金下撥緩慢影響扶貧進程。

三是資金撥付速度過慢。四川省通江縣扶貧辦主任閻仕瑤說，扶貧資金每年12月才能到縣上，第二年5、7月間就要催著報賬、驗收，實際只有半年時間，容易錯過種、養業項目的實施季節。因此縣里不得不先啟動項目，拿什么啟動?只有借款，村民們也四處借款，又要欠債，還要償還利息，年年如此。

四是由于論證不充分。項目失敗造成浪費。一些扶貧項目由于論證不充分，管理不善，造成了損失浪費。攀枝花市鹽邊縣2002財政年科技扶貧項目，引進900多只南江種黃羊，由于缺乏飼養經驗，種黃羊得了山羊痘病，只能捕殺，到年底900多只種黃羊只剩下了80多只，扶貧資金打了水漂。

五是平均分配資金，使用效益欠佳。在四川省的一次審計中，1500多萬元財政扶貧資金被分配在達州、巴中、遂寧等12個縣(區)的154個項目，平均每個項目只有10萬元左右，這種平均主義的分配辦法使用的結果是相當差的。

總之，少數地方財政扶貧資金使用效率低下的問題，浪費了國家資源，更助長了瀆職、腐敗之風，敗壞了政府形象，影響了扶貧開發的進程。

這些問題的表現形式雖然是多種多樣的，但主要原因是政府行為的不合理問題。財政扶貧款項，作為一種低成本甚至無成本的資源，是一種稀缺價值很高的資源。在我國目前的體制下，政府既是扶貧資源的供給者，也是扶貧資源的需求者，因此，怎樣規范政府的行為便成為扶貧資源配置中的根本性問題。進一步分析，中央政府與地方政府在扶貧資金的使用目標上是有一定差異的。中央政府出于社會公平和政治穩定的考慮，有強烈的政治意愿來消除農村貧困，地方政府(特別是貧困縣、鄉政府)雖然也有同樣的愿望，卻面臨著與中央政府完全不同的壓力和財政狀況，與維持地方政府的正常運轉、保證教師工資、保持社會穩定、促進GDP增長等多個重要目標相比，扶貧在貧困縣并不一定是最重要的目標。貧困人口相對集中的中西部地方財政，大多只能滿足發放公務人員的工資及維系行政系統的運轉，甚至還需要中央財政補貼，因此，地方政府財政的承受能力與現階段緩解貧困問題的需求之間客觀上存在著較大差距，政府財力的不足客觀上制約著整個扶貧事業的發展。在這樣一種制度背景下，地方政府有極大的動機來轉移扶貧資金用于地方政府認為更重要的地方。因此，可能會犧牲扶貧目標以此最大限度地實現自身的主體目標。這樣，就不可避免地出現地方政府行為偏離中央既定的扶貧宗旨和目標的問題。為了解決這些問題，必須從加強政府治理的宏觀視角和財政扶貧資金管理操作的微觀層面進行制度設計。應當看到，財政扶貧資金是國家的錢，歸根到底是納稅人的錢、老百姓自己的錢，而這些資金到達不了貧困農民的手中，重要原因之一是地方政府的行為出現偏差，這樣使巨額扶貧款項不但產生不了效益，造福不了貧困地區的農民，還敗壞了社會風氣，甚至嚴重損害了黨和政府的形象。它的影響是惡劣的，危害是巨大的。

為了提高扶貧效益，保證扶貧工作順利進行，優化地方政府行為是重要的途徑。地方政府的行為合理化、科學化，就能減少政府行為的失靈，達到扶貧資金與資源的減貧效益，促進社會穩定和經濟發展，構建和諧社會，建設社會主義新農村的目標。進一步分析，要加強財政扶貧資金管理，提高使用效益，還必須重視以下方面：

一是突出扶貧資金使用重點。扶貧資金和項目要緊緊圍繞整村推進、勞動力培訓轉移和產業化扶貧三個工作重點。按照扶貧開發規劃，瞄準貧困村和貧困人口，充分考慮當地自然條件、經濟技術水平、市場需求等，進行安排和選擇。以解決貧困群眾溫飽為中心、以貧困農戶為對象、以貧困村為主戰場，集中力量，實施扶貧工程。財政扶貧資金計劃要由省扶貧開發領導小組統一安排到縣，縣按資金控制計劃安排項目到一類重點鄉鎮、村和貧困戶。對有關廳局組織指導實施的項目資金，要按項目下達到縣，由縣統一申報項目，做到資金跟著項目走，確保項目、資金到村到戶。要集中各類扶貧資金的投向方向。無論是財政扶貧資金、以工代賑資金、少數民族發展資金，都要按中央和省的政策規定，嚴格依據扶貧規劃，圍繞“整村推進”，本著“渠道不亂，用途不變，統籌安排，各記其功”的原則，集中投向實施整村推進的一類重點村，努力形成扶貧攻堅的合力，一個村一個村地解決問題，一批一批地解決群眾溫飽，提高各種扶貧資金使用的整體效益。要堅持財政扶貧資金項目到村到戶，堅持以村為單位，扶貧規劃到村，項目安排到村，主要投向貧困人口相對集中的貧困鄉村，并主要用于這些地區的基本農田、小型水利等公共基礎設施建設，資金跟著項目到村，扶貧措施要落實到戶，培訓到戶，效益體現到戶。要探索扶持到村到戶的有效形式。如通過龍頭企業、基地、農民協會和大戶帶動的形式，幫助貧困農戶發展生產。

二是加強扶貧資金的審計監督、實行公示制度。要認真貫徹落實審計署、國務院扶貧開發領導小組辦公室印發的《關于落實(中國農村扶貧開發綱要)做好扶貧資金審計工作的意見》精神，搞好扶貧資金專項審計或審計調查，充分發揮審計監督作用。同時，要定期組織對各類扶貧資金的全面自查，在縣自查基礎上，地、州、市要全面檢查驗收，省扶貧領導小組要組織隨機抽查和定期檢查。對弄虛作假套取扶貧資金，擠占挪用扶貧資金，侵吞貪污扶貧資金等問題要嚴肅依法查處，并根據違紀違規情況，核減扶貧資金和扶貧項目。要開辟“綠色通道”，對財政扶貧資金實行財政專戶撥付管理，封閉運行，確保資金撥付渠道暢通，防止被截留、滯留、挪用等。要增加資金分配透明度，力求公開、公平、公正。為了確保資金使用、項目安排公正、公平、公開、規范，要強化扶貧資金和扶貧項目公示辦法，各類扶貧資金安排的項目都要建標立牌，做到資金總量、資金來源、資金性質、扶持對象、建設地點、投資規模、扶貧效果、責任單位及責任人公開，接受群眾、社會和輿論監督。

三是強化項目全過程管理。要從調整機制入手，制定一個涵蓋項目初期評定嚴格審查、中期跟蹤檢查、后期盤點督查的全程監督、動態管理的工作機制，以及由審計、紀檢監察等機關實施的再監督機制和問責機制，并在執行中不斷總結經驗教訓，隨時堵塞漏洞。要繼續實行財政扶貧資金專戶管理，省以下(含省本級)各級財政部門、扶貧部門要設立財政扶貧資金專戶，實行專項下達，專戶管理，封閉運行，?？顚Ｓ?，防止截留、擠占、挪用扶貧資金。要推廣財政扶貧資金“三專四統一”管理制度(有會計從業資格的專人管理、專戶儲存、專賬核算；統一會計科目、統一會計賬薄、統一會計報表、統一記賬方法)。要推廣財政扶貧項目管理“七項制度”(項目工程建設招標制、合同施工制、法人負責制、質量監理制、大宗物資政府采購制、落實到村到戶的公告公示制、扶貧資金使用和項目實施成效考核管理制等)。要推廣扶貧項目檔案管理“八有”制度(一有項目申報書，二有項目批準文件，三有項目實施方案，四有項目實施情況記錄，五有會計賬冊，六有項目驗收情況，七有項目標志牌，八有項目實施總結)。四是嚴格財政扶貧資金的使用范圍。財攻扶貧資金不得用于行政事業單位開支和人員工資；不得用于各種獎金、津貼和福利補助；不得用于修建樓堂館所及職工住宅：不得用于彌補支出缺口和償還政府性非扶貧債務；不得用于購買交通工具及通訊設備等。要建立政府、財政、審計、監察、主管部門的監督機制和責任系統，按職責分別對財政扶貧資金到位和使用情況進行監督檢查，對資金使用管理部門的違規行為實行責任追究；并定期開展財政扶貧資金的專項審計和審計調查，對查出的違規問題依法處理。

四是加快扶貧資金的撥付速度。要及早研究年度扶貧開發項目，提前統一擬定年度扶貧資金和項目計劃，經本級扶貧開發領導小組審定后，按管理權限報批。年度扶貧開發項目應在規劃的基礎上，于當年第四季度按本年財政扶貧投入規模組織確定下一年度具體財政扶貧項目計劃。要明確各級財政部門資金撥付時限，是自收到上級下達資金之日起，最多在45個工作日內必須將資金落實到項目。

參考文獻：

1、《上海減貧議程》(中國上海，2004年5月25—27日)。

2、《中國扶貧開發》白皮書2003年8)19日。

3、《新時期貴州農村扶貧模式研討會》資料。

4、貴州省扶貧辦關于2004年扶貧資金管理使用情況的自查報告。

5、江毅周芙蓉：《扶貧，誰動了窮人的奶酪?》新華網四川頻道2004年12月24日

6、世界銀行行長保羅·沃爾福威茨2005年10月14日在蘭州大學的演講。

(作者單位：貴州師范大學經濟與管理學院)

責任編輯：王 方