如何健全我國的反洗錢懲罰機制

[摘 要]我國在反洗錢處罰模式、機制和力度上存在的問題主要有：反洗錢的客觀模式增加了反洗錢的成本；處罰力度不足，處罰指向不明；地方保護主義、本部門主義不利于反洗錢工作的開展；對泄密、包庇等對洗錢犯罪產生縱容的行為，識別不清，處罰不到位。完善我國的反洗錢懲罰機制、提高反洗錢效力要借鑒美國的反洗錢經驗：一是選擇適合我國國情的反洗錢模式；二是加大量刑，追究個人的刑事責任；三是對包庇、縱容、泄密行為給予重罰；四是加大宣傳力度，建設信用體系，營造反洗錢社會環境。

[關鍵詞]反洗錢；懲罰機制；反洗錢模式

[中圖分類號]F832

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2006)07-0015-02

自20世紀90年代以來，我國為規范金融秩序，出臺了一系列規章制度，已初步形成了以刑法為核心，以行政法規為準則、以部門規章為范圍的反洗錢法律框架。

在1990年12月28日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于禁毒的決定》中，涉及到對洗錢犯罪的規定。該決定第四條規定：“包庇走私、販賣、運輸、制造毒品的犯罪分子的，為犯罪分子窩藏、轉移、隱瞞毒品或者犯罪所得的財務的，掩飾、隱瞞出售毒品獲得財物的非法性質和來源的，處七年以下有期徒刑、拘役或者管制，可以并處罰金。”這在中國刑法上第一次確立了清洗販毒贓款犯罪。我國1997年3月14日修訂的《中華人民共和國刑法》修正案增加了有關洗錢罪的規定，并于2001年12月29日《中華人民共和國刑法修正案(三)》第7條對刑法第191條進行了修改，將恐怖活動犯罪增列為洗錢罪的上游犯罪。2000年3月，國務院頒布了《個人存款賬戶實名制規定》，從根本上否定了利用匿名賬戶進行洗錢的合法性。2003年12月新修改的《中國人民銀行法》也增加了有關反洗錢的條款。

我國的反洗錢主要法規包括2003年1月中國人民銀行頒布的《金融機構反洗錢規定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》(簡稱為“一個規定、兩個辦法”)，后兩個行政管理辦法是對第一個規定中較原則性內容的細化。“一個規定、兩個辦法”的頒布標志著中國反洗錢工作開始走上制度化軌道。

一、我國反洗錢懲罰機制存在的一些問題

1．反洗錢的客觀模式增加了反洗錢的成本。在“一個規定，兩個辦法”中規定了對所有大額和可疑資金交易記錄，都將自交易日起至少保存5年，未按要求保存、記錄、上報和泄密的金融機構都將受到嚴懲。對大額交易和可疑交易進行報告是整個反洗錢的基礎和前提，“一個規定，兩個辦法”從制度上確立了我國反洗錢工作中所運用的客觀模式。客觀模式運行成功與否很大程度上取決于以商業銀行為代表的金融機構的配合程度，但反洗錢增加了商業銀行的制度成本、雇員成本、檢查成本、流失客戶的成本、檔案管理成本和技術投入成本，因此目前商業銀行配合反洗錢的積極性不高，極大地影響了反洗錢客觀模式運轉的效率，使整個反洗錢系統的操作陷入被動局面。

2．處罰力度不足，處罰指向不明。《刑法》修正案第191條規定，洗錢罪是指明知是毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、走私犯罪的違法所得及其產生的收益，幫助犯罪分子掩飾、隱瞞其非法來源和性質，轉移違法所得的行為。有以上行為之一的，沒收實施以上犯罪的違法所得及其產生的收益，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處洗錢數額5％以上20％以下罰金；情節嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處洗錢數額5％以上20％以下罰金。“一個規定、兩個辦法”中規定對在人民幣或外幣大額、可疑交易中違規的金融機構處以3萬元以下罰款；對違反規定未按要求審查開戶資料為個人開設賬戶的金融機構處以1000元以上5000元以下罰款；情節嚴重的，可取消其高級管理人員的任職資格。比較來看，我國對違規機構的處罰力度不夠，罰金數額很少且沒有制定更細致的罰金計算規則；而且，處罰僅僅局限在對機構上，對涉案個人特別是金融機構高管的處罰幾乎是無關痛癢、形同虛設，既沒有發揮金融機構職員的主觀能動性，又沒有對其積極或者消極參與反洗錢的行為給予激勵或者約束的具體措施，導致大量的可疑交易報告無效，既影響正常的金融活動，又不利于反洗錢措施的有效執行。

3．地方保護主義、本部門主義不利于反洗錢工作的開展。現階段在我國反洗錢的法制執行過程中，一些地方仍存在著認識上的誤區，表現在一些地方政府認為，在基層開展反洗錢，金融機構嚴格對開戶、結算進行驗證、監測和鑒別，建立對大額支付交易和可疑支付交易的記錄、分析、報告制度，對涉嫌資金依法執行凍結或扣劃，會嚴重影響外資的流入，不利于地方招商引資“借力發展”。一些地方或者部門領導甚至認為，“只要是外來的錢，就不問來路，一路綠燈，越多越好，反洗錢誰‘叫真’，誰就是犯傻”。個別地方保護主義依然存在，嚴重阻礙了反洗錢工作的開展。

4．對泄密、包庇等對洗錢犯罪縱容的行為，識別不清，處罰不到位。商業銀行建立反洗錢系統不但要投入成本，而且不能實現自身的經濟效益：洗錢者要洗錢首先會存人資金，然后才能轉賬或取現，而要拒絕一筆存款，對于競爭激烈的商業銀行來說是極其困難的，甚至有的銀行明知該錢的來路有問題仍佯裝不知，幫助其轉賬或作其他處理，甚至在做出大額和可疑資金交易報告后把報告內容泄露給當事人，使之有充裕的時間銷毀證據，找出應對辦法。這些客觀存在的包庇、泄密行為給反洗錢工作的順利開展設置了諸多障礙，但現有的法律規定中，對包庇、泄密等與洗錢相關聯的犯罪行為存在著識別不清、處罰不到位等問題，甚至未能在法律條款中對此行為給予明確的定義，嚴重影響了反洗錢這一系統工程的建設和發展。

二、如何完善我國的反洗錢懲罰機制，提高反洗錢效力

美國是世界上最早關注洗錢并對洗錢活動進行刑事立法的國家，其反洗錢的主要特色是法治先行。美國通過3個層次構建了比較完備的反洗錢法律體系，在國際上起到了反洗錢立法的良好示范作用：一是由國會制定的反洗錢法律；二是由政府機關制定的反洗錢行政法規；三是由監管機構或行業組織制定的反洗錢行業準則。

美國在反洗錢方面卓有成效，這不僅表現在其對洗錢犯罪活動的預防方面，更體現在其懲罰機制的有效性和懲處力度上。因此，我國應該借鑒美國的反洗錢模式和懲罰措施，提高我國的反洗錢效力。

1．選擇適合我國國情的反洗錢模式。我國反洗錢采取的是客觀模式，金融機構對大額可疑資金交易負有報告的義務，但考慮到目前我國的金融環境，應采用客觀模式與主觀模式相結合，以主觀模式為主的方式，制定出一個既包括限額報告又包括了解客戶的方法。由于我國法制尚不健全，人們的反洗錢意識不強，反洗錢模式采用主觀模式為主，利于縮小懲罰范圍，加大懲罰力度，重點打擊大案要案，在全社會形成良好的警示作用。

2．加大量刑，追究個人的刑事責任。“一個規定，兩個辦法”中，對違規金融機構處罰的金額最高僅為3萬元，于2004年2月1日起正式生效的新《人民銀行法》第46條規定，對違反反洗錢有關規定的“處以50萬元以上，200萬元以下罰款。”相對于美國動輒幾百萬甚至上億美元的罰金，處罰力度很小，對資產規模巨大的金融機構而言，只是“九牛一毛”，起不到警示、威懾的效果。商業銀行作為提供金融服務的社會主體，必須對社會履行職責，必須維護社會秩序。洗錢犯罪的特征是無受害人，是一種看似“雙贏”的犯罪，但對國家造成的危害和損失是嚴重的。社會責任必須由相應的社會主體承擔，金融機構是經營貨幣的，其產品是資金交易服務，是用經營貨幣來獲取利潤，應在此環節履行對社會應盡的責任，進行檢測報告。如果發現可疑而沒有及時有效的手段去調查的話，可以拒絕交易，否則就必須對此行為付出高昂的代價，受到巨額罰款，讓違規付出成本，這是對社會盡職的表現。我國應加快這方面的條款修訂，制訂具體的機構罰金計算細則，使得對洗錢行為進行從嚴、從重處理有法可依，有章可循。除了要加大對金融機構的處罰力度之外，特別需要指出的是，應彌補現有法規中對金融機構涉案個人尤其是金融機構高級管理人員處罰上的法律缺位，必須對其進行重罰，在重大案件中甚至需要負刑事責任，才能從根本上喚醒金融從業人員的反洗錢意識，提高對洗錢犯罪行為的警惕性。當前犯罪分子把黑錢洗白的成本太低，洗錢犯罪所帶來的巨大收益決定了犯罪分子往往不惜鋌而走險。不重罰不足以懲治此類犯罪，從根源上杜絕犯罪。我國目前對洗錢犯罪分子的最低判決期限為10年，而美國為20年。考慮到洗錢給我國社會帶來的危害以及犯罪的猖獗程度，目前的《刑法》對“洗錢罪”處罰有偏輕傾向。有刑法專家指出，從主刑上有必要對情節特別嚴重的處10年以上15年以下有期徒刑或無期徒刑；從附加刑上，由于洗錢罪的犯罪分子大多是金融人士和具有實業家外衣的人士，他們有能力承擔高額罰金，處罰輕了不足以起到懲戒、威懾作用，并且高額罰金可彌補打擊洗錢犯罪的成本，使反洗錢工作能夠深入、持久開展，應該把處罰金額由原來規定的5％以上20％以下，改為50％以上200％以下，罰金的計算還應該進一步具體化。

3．對包庇、縱容、泄密行為給予重罰。我國民眾目前的反洗錢觀念、意識不強，仍沒有認識到洗錢的犯罪活動給國家、社會所帶來的危害，因而在金融機構運作過程中，包庇、縱容洗錢犯罪分子，甚至泄露可疑交易報告內容的情況時有發生。為了凈化反洗錢環境，提高反洗錢的運作效率，我們應該借鑒美國經驗，加強此方面的立法，對洗錢犯罪中的包庇、縱容以及泄密行為給予重罰，不給犯罪分子以可乘之機。

4.加大宣傳力度，建設信用體系，營造良好的反洗錢社會環境。美國社會有著發達的信用體系，公眾具有良好的信用意識，金融機構特別是銀行非常重視本身的聲譽，因為聲譽直接影響著公眾對他的印象，決定了經營業績的好壞，洗錢行為一旦敗露所造成的聲譽損害給企業本身帶來的業績影響也許遠遠高于交納罰金所造成的損失。這也是美國金融機構“投鼠忌器”，不敢輕易涉足洗錢活動，執法機關的處罰措施在全社會形成了一個良好的警示作用的重要原因之一。為吸取這一成功的經驗，我國應加大反洗錢方面的宣傳力度，在全社會營造良好的反洗錢氛圍，強化公眾的反洗錢意識，提高金融機構的自我約束、自我控制意愿，從而對反洗錢的處罰起到事半功倍的作用。

責任編輯 王安慶