新農村建設不可忽視重大社會沖突的妥善解決

近年來，中央和各級地方政府為發展農村經濟做了許多工作，農業的綜合生產能力有了顯著提高，農村工作取得了一定的成績。但是，在社會轉型期，由于多種因素影響，農村群體性事件日益增多，成為當前農村復雜社會矛盾的集中反映。農村群體性事件，是指有一定數量的農民參與，有一定組織和目的，采取圍堵黨政機關、靜坐請愿、阻塞交通、聚眾鬧事、群體上訪等行為，并對政府管理和社會秩序造成影響甚至使社會在一定范圍內陷入一定強度對峙狀態的事件。如何有效預防和妥善處置農村群體性事件，減少農村群體性事件給社會帶來的震蕩，是我們必須認真研究的重大課題。

我們在山東省棗莊市范圍內就農村群體性事件問題進行了為期半年較為全面的調查，對鄉鎮干部、政法干部、相關企業、群體性事件當事人等做了大量詳盡的采訪，經過多次討論、修改，形成本報告。

一、棗莊市農村群體性事件的主要特點

從調查的情況看，棗莊市農村群體性事件和其他地區相比具有一定的共性。同時，由于棗莊市是個老工業基地和資源型城市，所以，農村群體性事件又因為市情而具有自己的特殊性。具體說來，這些特點主要表現在以下幾個方面：

(一)沖突由農民之間逐步向農民與黨政機關和企業之間轉移

我們了解到，以前的農村各類群體性事件，一般發生在農民與農民之間的因爭奪資源或宗族矛盾的群體性械斗上。棗莊市人均土地較少，山地、水塘、礦區較多，過去農民之間常因爭奪土地、山林、水塘的承包權和礦區的運輸權而產生一些糾紛，有時甚至演變為群體性械斗事件，往往造成雙方生命財產的損失。而現在的實際情況發生了很大變化，由于各種復雜的原因，已有不少農民認為，用群體的形式直接找黨政機關和工礦企業更有助于問題的解決。于是現在的農村群體性事件一般是形成規模較大的對黨政機關和企業的直接沖突。調查發現，目前這種針對黨政機關和企業的農村群體性事件所占比例較大，影響決不可小視。這些情況說明，農村群體事件正在由農民之間逐步向農民與黨政機關和工礦企業之間進行轉移。

(二)事件參與人之間關系由松散型向組織型轉變

過去的群體性事件往往因某一具體誘因導致聚眾鬧事、圍攻、哄搶或械斗，一般沒有明顯的組織領導者，也缺乏具體統一的行動計劃和目標。而目前的群體性事件，一般在事前或事中有較為緊密的組織領導，具有明顯的策劃特征。這些群體性事件的領導和組織者大體可以分為兩類：一類是以自發群體行為為主的農民自我集體行動。這類行動的組織者一般是事件當事人，這些作為農民利益代言人的組織者，一般有一定文化水平，大都在外見過世面，其中不少人對國家的農村基本政策和村民自治的制度以及相關的法律有一定的了解，而且社會關系較為廣泛，甚至能掌握地方政府在處理這類事件的基本態度?其集體行動的方式主要是制造社會騷亂和聚眾向黨政機關和工礦企業施加壓力，這些方式屬于超越體制之外的政治參與形式，雖然從事情的起因來看有一定的合理性，但這種方式較為極端，具有合理不合法的性質。同時這類事件往往有不少農村的“惹是生非者”，比如違反政策而遭受罰款或懲戒的村民、賭博斗毆的村痞地霸、游手好閑的農村青年等混雜其中，使得這些群體性事件更具有對抗性。在棗莊市發生的群體性事件多屬于這一類。

另一類是通過正式組織及其領導出現的農民集體行動。這類群體性事件的組織者是正式組織的成員，他們強調并堅持以合法的組織途徑解決問題，國家的法律、黨的政策是這些事件整個行動的基本根據或行動規范，具有“遵紀守法”的性質。屬于這種類型中的農民，其集體維權的方式主要是通過依法或依政策集體上訪或是法律訴訟等。這些方式多屬于體制內的政治參與行為，具有合理合法的性質。所謂“合理”就是這些群體的行為動機在于維護農民自身權益，所謂“合法”，就是這些群體行為所采取的方式符合現行法律和政策的有關規定。

(三)群體性事件越來越具有對抗性

調查發現，過去農村群體性事件采取的手段多是和平克制的，比如聯名上訪、集體訴訟等等；而現在則往往伴隨著暴力行為，最常見的類型有：(1)妨礙機關企業正常工作。這類群體性事件主要包括聚眾阻礙、圍攻國家公務人員依法執行公務；聚眾圍堵、沖擊黨政機關和工礦企業辦公場所，致使正常工作無法進行；破壞辦公場所和辦公設備；在公共場所集體靜坐擾亂公共場所秩序等。(2)制造破壞性轟動事件。這類群體性事件不是針對矛盾焦點問題采取直接措施，而是有計劃地、間接地制造事端，向有關部門和企業施加壓力。如在特殊敏感時期敏感地帶圍堵政府機關、長時間阻塞交通、破壞公共設施等。在目前農村，因爭奪資源的農民之間的沖突事件不少已由原來以械斗為主轉向以訴訟為主，而針對基層黨政機關的事件則由原來寫聯名信，或派代表上訪這些形式，逐步發展到有組織地公開集會、請愿和示威，并多伴有沖擊基層黨政機關行為，有時甚至還與各級黨政與公安部門的工作人員發生激烈沖突。

由于目前發生的農村群體性事件一般都是與農村普遍存在的問題有關，如土地補償，村級班子不團結，干部不作為且有腐敗行為，村級財務不透明，管理混亂等具體問題，而這些問題與廣大農民的生產和生活密切相關，一旦形成群體性事件，很容易引起群眾的強烈共鳴。許多參與者在“法不責眾”、“民意難違”等心理因素影響下，積極參與事件之中。而事件一旦爆發，其參與者之間互相影響，經常群情激動，這時如果解決方法不當，極易導致對抗的結果。

(四)城鄉結合部群體性事件增多。城鄉結合部由于地理位置的特殊性，村民與城市市民的關系比較密切，依托城市發展集體和個體經濟，生活比較富裕。但是，村民與城市的單位或個人在占用土地、房屋出租、商品買賣等經濟利益問題上發生摩擦較多，再加上城郊農民受城市影響較大，思想較為活躍，了解的人和事也較多，信息靈通，交通便利，往往會因為利益問題容易引發群體性事件。

二、棗莊市農村群體性事件發生的原因

棗莊市去年共發生各類農村群體性事件80多起。從我們調查了解到的情況看，導致這些農村群體性事件發生的原因是多方面的，既有歷史沉積因素，又有現實社會轉型時期發展的影響，既有客觀原因，也有工作中的主觀因素。主要有以下幾個方面：

(一)農村利益沖突加劇是農村群體性事件發生的根本原因

在農業稅已近乎取消的情況下，農民負擔問題已經不是我市群體性事件利益沖突的主要原因。目前農村利益沖突主要表現在占用土地補償費用和村企矛盾問題。

1．占用土地補償費用問題。近年來棗莊經濟快速發展，開發區、工業園區逐步擴大，新建、擴建道路迅猛增加，城市迅速向郊區農村擴展，加上去年以來的棗莊新城搬遷，這些都需要占用大量的農村土地，這樣，土地資源更加緊張。盡管各級黨政機關和村級組織也采取了一系列補償措施，但是涉及大量的占地補償費用問題仍然特別突出。由于目前國家缺乏統一的土地補償標準，各地對占地費用的補償標準、補償期限以及補償費用管理缺乏嚴格、具體的規定，經常出現占地補償資金不能完全及時到位，補償標準差距較大，導致被補償農民互相攀比；或是農民對村里的大量補償款的使用和管理不滿意。這些都極易導致農民與鄉鎮政府和村組織發生糾紛和沖突。同時《土地承包法》規定承包地30年不變，而大多數村莊5％的機動地早已用光，失地農民失去收入和生存的來源，從某種程度上也加劇了群體性事件的爆發。如棗莊市某電廠因占用村土地按有關規定對村莊和農民進行了相關費用的補償。一年后另一企業因占用同村土地又按另一規定也補償了相關費用，但由于依據的規定不同，兩者的標準不一致，致使該廠補償標準大大高于電廠補償標準。電廠所在村要求電廠按相同標準進行重新補償或安排村民進廠就業被拒絕后，200多名不明真相的村民在某些村干部挑唆下聚集起來圍攻電廠辦公樓，雙方出現激烈沖突，致使出現大量辦公設施遭到破壞，12名村民被廠警打傷的惡劣后果。

2．村企矛盾問題。棗莊是多年的老能源基地和資源型城市，很多煤礦、石膏礦、水泥廠及相關企業散布在農村，由于用水、用電、地面塌陷、環境污染等原因導致這些工礦企業與周邊村民之間的利益矛盾十分突出，由于歷史原因，村民靠礦吃礦靠廠吃廠的思想在一定程度上仍然存在，總是要求廠礦在賠償損失之外免費提供用水、用電。而廠礦一方經過經濟轉軌，思想觀念卻有了巨大的變化，認為任何賠償應該按照有關法律規定來執行，不愿支付超出規定的賠償要求。結果往往導致村企矛盾突出，群體性事件接連不斷。

(二)基層干部存在問題，政策執行中出現偏差是農村群體性事件發生的直接原因

社會情緒是群體性事件產生的重要因素。目前農村社會對立情緒的形成有很復雜的原因，但主要是基層干部自身的問題較多，貪污腐敗、官僚主義作風、政策水平不高等。有的干部不清不廉，誘發群眾不滿情緒。在一些農村基層，個別農村干部將手中的權力當作追求自己個人私利的工具，以權謀私，引起群眾強烈反對。有的農村干部作風不實，官僚主義嚴重，群眾觀念淡薄，官氣十足，工作方法簡單、粗暴，這些都嚴重地影響了黨群關系和干群關系。

同時部分農村干部政策水平不高，導致政策執行出現偏差。隨著經濟社會的發展，有些政策、法規根據實際情況的變化，必然要做相應的調整、修訂。如果在出臺政策時不把群眾的切身利益考慮進去，沒有充分考慮群眾的心理和經濟承受能力，不研究政策執行中可能出現的問題及預防措施，那就很容易侵犯群眾利益，引發群眾的不滿，給農業發展和農村穩定留下隱患。如棗莊市一山地采石場，鄰村許多農民常年以采石為生。2003年該采石場被規劃為城市建設用地而禁止農民采石，這些農民因突然失去重要收入來源而不斷到基層政府上訪，在遭到回絕后又多次到省、市有關部門上訪，造成許多不利影響。其實合理規劃對于城鄉社會經濟發展是非常必要的和及時的。

目前有一個普遍存在的問題是，有些部門出臺政策時如果群眾阻力較大，就采取干脆廢止或推倒重來的辦法對群體性事件當事人進行讓步，形成只要群體性事件爆發，政策和措施就有所變化。久而久之，上訪群眾對出臺的政策，凡是認為對自己不利的就大鬧，不達目的不罷休。不少農民之所以存在這種“小鬧小解決，大鬧大解決、越往上鬧越解決”的心理，是因為在個別黨委政府部門中確實存在著“小鬧小解決，大鬧大解決”的現象。我們認為這和當前社會上存在一定程度的有法不依、執法不嚴的大環境有密切關系。有些政策、規定在執行時伸縮性、隨意性較大，因群眾的反映不同而采取不同的辦法，這說明基層干部在政策執行中出現了偏差。現在群體性事件還有一種現象更為值得關注，就是不少群眾認為“越往上鬧越解決”，利用正常的信訪渠道已不能解決實際問題，只有用群體的形式直接找黨委政府主要領導才能更好地得到解決。于是現在的農村群體性事件一般是撇開各級信訪部門，形成規模較大的，對黨政機關的直接沖擊。這些問題的存在明顯體現了社會轉型朗的特點，也反映了當前權大于法、人大于法的現象還沒有得到根本的解決。

(三)政治參與渠道不暢通是農村群體性事件發生的重要原因

政治參與是公民權利得以實現的重要方式，也是公民反映需求的重要渠道，對化解矛盾起著十分重要的作用。由于多種復雜的原因，目前農民政治參與渠道還不夠暢通，表現在：

一是村民自治選舉難。村級換屆選舉中所引發的群體性事件在棗莊市并不少見，情況也比較復雜，選舉不公正、宗族勢力介入等問題交織在一起。據調查，目前村委會選舉中賄選現象在某些村時有發生，但選舉法和村民委員會組織法中對村民選舉中的賄選問題都是只有原則性的規定，在現實中很難認定和操作；有的村由于某些干部的賄選和不正當干預村民選舉，村民無法實行有序的民主參與和正常的村民自治，有的村在宗族勢力、甚至黑惡勢力操縱下選舉，導致選舉結果不合民意民愿，自然就容易引發群體性事件。

二是告狀難。向司法機關起訴，是公民政治參與的最后防線，是依法處理矛盾沖突的重要辦法。然而，農民在權益受到侵害時，告狀很難，尤其是民告官更難。正是由于參與渠道不暢通，農民在合法的渠道內解決不了問題，一部分農民就尋找不合法的渠道，采取過激方式給政府施壓，要求政府解決問題。

三是農民反映問題難。村民個人或群體直接向村委會和黨支部、鄉鎮政府或更高一級黨政機關反映干部存在的問題，提出要求或批評，是參與政治的重要渠道之一，有利于矛盾的化解和問題的解決。可是一些政府機關和組織“門難進、臉難看、事難辦”的現象嚴重，使農民難以接觸，有的甚至打擊反映問題的農民。

三、有效解決和減少農村群體性事件的基本對策

有效解決和減少社會轉型時期“群體性事件”，將社會沖突控制在一定范圍和秩序結構之內，是解決轉型期社會沖突的重要思路。解決群體性事件要立足于經濟社會發展大局，以積極的態度化解社會矛盾，為棗莊經濟社會全面快速發展創造良好的條件。

(一)完善法律法規，健全規章制度

目前因征用土地補償標準不統一帶來的很多問題，從一定程度上加劇了群體性事件的發生，國家有關部門應該盡快改變這種因形勢發展而出現的法律滯后現象。

棗莊市高新技術產業開發區針對轄區內農村因大量城市建設而存在的集體拆遷問題，為保證農民生活來源，穩定農村社會秩序，提出了“三轉”的解決措施。“三轉”即農民轉市民，將農民集中遷移到城市周邊居住，將補償給農民的費用改為按年度發放，解決了農民的生活和社會保障問題；農業轉工業，利用補償給村里的費用在新建居民區附近上項目，發展工業經濟，優先安排當地農民就業；農村轉城市，通過以上措施，對農村進行社會化管理，自然村變成了居委會，農民過上了城市生活。通過這些措施，較好地解決了新城搬遷帶來的大量農民的安置難題。這是對當前法規欠缺的一種較好的補充方式。

(二)增強法律觀念，規范公共參與行為

在棗莊農村，自實行家庭聯產承包責任制和“鄉政村治”體制之后，農民獲得了經濟上的自由，并表現出空前的政治參與熱情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事實上享有了村務的管理權。而當這些選舉權和管理權及其他合法權益受到侵犯時，有部分農民已能夠拿起法律武器，與各級黨政組織或干部對簿公堂。但是，棗莊農民的公共參與還存在許多急需解決的問題，加強農民政治參與的制度化和法制化有許多工作要做。在目前，就是在充分保障憲法和法律賦予每個公民政治權利和自由的基礎上，針對棗莊的具體情況，對農民政治參與的內容、方式和途徑作出明確的規定，并采取一定的形式將其固定下來，做到有章可依，依法參與。比如棗莊市針對拆遷中普遍存在的問題舉行了拆遷許可聽證會，260戶被拆遷戶中的53家代表申請了聽證。聽證會上，拆遷戶代表提出一些問題，有關部門作了現場回答，解釋了有關政策法規，提前化解了拆遷中的矛盾，體現了拆遷法規著重保護被拆遷群眾利益的精神，收到了極好的效果。通過這種形式，較好地起到了規范群眾參與的作用。

責任編輯 杜福洲