加強鄉鎮煤礦安全生產管理 提高煤礦整體安全水平

我國約有2.5萬個煤礦，其中2.3萬個是鄉鎮煤礦。鄉鎮煤礦的發展對緩解煤炭供求壓力、發展地方經濟、促進就業等方面都起到了重要作用。但在每年煤礦安全生產事故中，鄉鎮煤礦約占70％，重大或特大事故約占80％，不難看出，鄉鎮煤礦成為制約我國煤礦安全生產的主要因素。因此，要遏制煤礦安全事故的發生，提高我國煤礦的安全生產水平，就要采取各種措施，改進鄉鎮煤礦安全生產狀況。

鄉鎮煤礦安全生產中存在的問題

1、進入煤炭行業的門檻過低。我國的礦產資源基本是低價獲得，政府收取的采礦成本很低，使得在煤炭產品的成本中，資源成本被嚴重低估。在煤炭開采過程中，需要龐大的固定資本投入。所以，煤礦的獲利主要在煤炭資源的占有上。近似無償的煤礦開采權，使一些小煤礦輕易進入煤礦行業，過低的門檻設置，造成回采率低、資源浪費的同時，也導致了煤礦安全事故的激增。

2、安全基礎薄弱，安全投入不足。鄉鎮煤礦規模小，生產力水平低，仍沿用手鎬挖煤，巷道采煤，人拉肩扛的原始采煤方法。由于鄉鎮煤礦儲量小，開采時間有限，安全設備又需要龐大的資金投入，所以鄉鎮煤礦礦主傾向短期化行為，對安全投入的積極性不高。同時，一些鄉鎮煤礦安全設備欠缺、陳舊、老化嚴重、安全可靠性低，瓦斯監測系統失靈，巷道失修現象普遍，系統防災抗災能力差，大大增加了安全隱患。

3、安全責任不明，管理水平低下。我國煤礦中，特別是鄉鎮煤礦，多由私人投資經營，層層轉包。承包人頻繁更替，使得安全責任不明，也使得原來的安全隱患得不到及時排查、治理，造成煤礦事故的發生。鄉鎮煤礦的經營者，專業知識，管理知識不足，多借助經驗安排生產，進行安全管理。而且，經營者管理意識淡薄，重效益，重生產，輕安全，對安全多存在僥幸心理，安全生產管理不到位。

4、從業人員素質偏低。為節約成本，許多鄉鎮煤礦大量雇傭未經培訓的農民工、臨時工。從業人員文化素質不高，安全操作技能較差，對煤礦隱患認識不足，違章作業現象普遍。而鄉鎮煤礦就業不穩定，從業人員有很大的流動性，鄉鎮煤礦經營者不愿意在人員教育、培訓方面多投入，要么在培訓方面流于形式。用工制度上的短期化行為，導致了煤礦安全生產中，人的不安全因素大大增加。

5、安全監管不力。我國鄉鎮煤礦數量龐大，位置分散，而煤礦安全監管人員有限，監管手段落后，對安全的監察難以到位。與此同時，鄉鎮煤礦常常采取各種辦法，弄虛作假，逃避監管部門的監察，使得許多安全隱患不能及時排查、治理。又由于鄉鎮煤礦對地方政府的經濟影響較大，促使地方政府包庇鄉鎮煤礦的不安全行為。一些監管部門在對煤礦下達隱患整改或停產整頓指令后不跟蹤落實，有的地方甚至存在以罰代管的現象，安全整治措施難以落實。

6、煤礦事故成本過低。隨著農村剩余勞動力的不斷增長，大量農民轉入勞動密集型行業，流向煤礦的農村勞動力越來越多。2005年全國共發生死亡事故3306起，死亡5938人，其中大多數是農民工。而他們死亡的賠償金額卻相當低，死亡的礦工家屬能得到的賠償金只有幾萬元。與高額利潤相比，過低的賠償金額是對礦主安全不作為的一種放縱，使得他們對煤礦事故更加存在僥幸心理，忽視安全生產，這本身也是對人的生命價值的漠視。

7、超產、違章作業現象普遍。目前，煤炭市場供應緊張，受市場需求的拉動，高額利潤的刺激，鄉鎮煤礦超設計能力生產現象普遍存在。通過增加工作面，延長工作時間，超能力生產，使得提升、運輸、通風、采掘、供電、排水等生產環節的協調性遭到破壞。所以，有人認為超設計能力生產成為煤礦事故頻發的“禍首”。

鄉鎮煤礦安全生產的對策

1、嚴格煤礦市場準入，從源頭上防控事故。煤礦企業市場準入是從源頭上防止和減少安全事故的基本制度。具備煤礦安全生產的基本條件是進入煤礦行業的前提。其中一個重要的經濟手段是資源全部有償使用，征收高額資源稅、礦山環境保護和土地復墾費，提高進入煤炭行業的門檻。一方面提高資源稅稅率；另一方面，改變現有資源稅以產量為基數的征收方式，而以儲量為基數，加上儲量等級、資源回采率、環保等調整因素作為標準，煤炭儲量或回采率達到一定標準的，可減征；達不到一定標準的，逐級遞增。而具體標準可通過中介評估機構對現有資源進行的評估結論來制定。通過嚴格市場準入，不僅在資金上，而且在規模、儲量方面限制了小煤礦。在激烈的競爭中，有些不具備實力的小煤礦就會被市場淘汰出局。

2、加快煤礦產權改革，穩定安全投入預期。明晰產權就是按資源配置市場化改革的思路，堅持“誰辦礦、誰投資、誰經營、誰負責安全的原則”，將采礦權與資源價值、安全責任掛鉤，嚴禁違規轉讓，建立起責、權、利相統一的煤礦生產經營管理模式。政府可以通過市場，競價出讓采礦權，明晰煤礦產權，承包權變產權，從而使礦主形成穩定預期，激勵他們變短期行為為長期行為，獲得對煤礦加大安全投入的動力。

3、加強產業政策引導，提升煤礦總體安全水平。在堅決取締那些違法經營、布局不合理、不符合安全、環保標準的小煤礦時，也應該充分發揮市場機制的作用，加快中小型煤礦的整合。鼓勵大型煤礦兼并改造一批有潛力的小煤礦，通過資源重組實現資源更為有效率的配置，提升煤礦行業的整體安全水平。

4、注重安全管理，明確安全生產責任。鄉鎮煤礦要建立健全安全管理機構，各種規章制度，明確企業決策層、管理層、執行層、操作層的安全生產責任，明確礦長、副礦長和總工程師等管理人員各自的崗位職責。特別是對鄉鎮煤礦礦長資格要進行嚴格的審核、認證。培養一批既有專業知識，又具有一定的安全管理水平的，具有職業資格的礦長，從而提高鄉鎮煤礦的安全技術管理水平。

5、強制安全培訓，提高全員素質。要進行強制性的全員教育與安全培訓。首先，要加強對全員的安全教育與宣傳，形成一種安全氛圍，使人人樹立“安全第一”的思想意識，讓安全生產成為煤礦人員的一種自覺行為。其次，要強化對全員的安全培訓，保證其具有足夠的安全生產知識，將崗前培訓與崗后再培訓相結合，并建立培訓檔案。未進行安全生產培訓的或培訓不合格的人員不得上崗。特別是對瓦檢員、放炮員等特殊工種必須堅持持證上崗。煤礦安全監察人員要對教育培訓情況進行檢查，對那些未履行教育培訓規定的煤礦企業負責人要進行相應的處罰。

6、加強安全監管，落實到位。鄉鎮煤礦應成為安全監察的重點。在增加安全監察人員的同時，要不斷創新安全監察方法，建立嚴密的安全監察信息網，提高安全監察的效率。要改變監察被煤礦事故牽引的被動局面，加強事前的監管，現場監察，將監察與事故預防相結合，對煤礦重大隱患登記建檔，實施跟蹤檢查；隱患嚴重、隨時可能導致重特大事故的，要立即責令停產整頓，整改無望的要堅決關閉；將監察執法與加強安全管理相結合，對改建、擴建、新建礦井進行全面的監督檢查，對建設項目安全設計未經審批擅自違法施工和未經竣工驗收擅自投入生產的，要一律責令停產整頓或予以關閉；防止超能力、超強度、超定員生產，嚴格事故責任追究制度，將監察落到實處。

7、加大事故處罰力度，提升事故成本。煤礦安全事故一旦發生，不能流于形式的檢討，撤職，而應以安全風險抵押金提供事后救災、搶險與善后工作所需要的費用。在承擔民事賠償責任的同時，嚴格煤礦事故的調查與處理，構成犯罪的一定要追究刑事責任。加大對傷亡礦工的賠償金額，只有通過提升煤礦事故成本，才能讓逐利的礦主們內省，在事故成本與安全收益的衡量中，激勵他們重視人的生命價值，重視安全生產投入，強化安全管理。

煤礦安全問題的解決，要立足當前，著眼于長遠。目前，我國鄉鎮煤礦安全基礎薄弱，安全投入不足，安全管理水平低下，從業人員的素質不高，為我國鄉鎮煤礦安全生產埋下隱患。而事故一旦發生，過低的賠償金額是對礦主們安全不作為的一種放縱。隨著國民經濟的發展，對煤炭需求的不斷上升，利益誘導下的超設計能力生產，違章作業，使得煤礦安全生產的壓力也將越來越大。我們要有針對性的通過嚴格煤礦市場準入，加強產業政策引導，提升管理人員與其他從業人員的素質，加大事故處罰力度，加強監管等手段，不斷改進我國鄉鎮煤礦的安全生產狀況，遏制煤礦安全事故多發勢頭，提高我國煤礦的整體安全水平。

（作者單位：中南財經政法大學對外經濟貿易大學國際商學院）