用經濟手段管理水資源

水資源作為地球自然資源的一種，是指可供利用或有可能被利用，具有足夠數量和可用質量，并適合某地為對水的需求，而且能夠長期供應的水源。而水資源的可持續利用是經濟社會可持續發展的重要保障，是促進人與自然和諧，建設節約型社會不可或缺的環節。本文以水資源的定義入手，從水資源的價值管理和產權管理兩個方面研究探討了水資源管理的經濟手段，為水資源的可持續利用提供了理論和實踐的支持。

《中國21世紀議程》第14章“自然資源保護與可持續利用”指出：不合理的資源定價方法導致了資源市場價格的嚴重扭曲，表現為自然資源無價、資源產品低價以及資源需求的過度膨脹，我們的目標是在自然資源使用分配中引入市場機制，實行“使用者付費”經濟原則，以促進采取有益于環境方式開發自然資源，利用經濟手段和市場刺激，……通過價格機制實現資源有效分配。因此，運用經濟手段管理水資源等自然資源，實現資源的合理流動和有效配置是可持續發展的重要內容之一。

一、水資源的價值管理

價值規律是市場經濟中的首要規律，合理的價格是價值規律的體現。符合價值規律的水權和水商品價格，不僅要反映水資源的稀缺程度，體現生產水商品的社會生產力要素的價值尺度，而且要作為社會需求豐缺的信息載體，給生產者帶來應得的報酬，從而鼓勵生產者或者資本按照價格信息和報酬大小增減在水行業的投資，調動用水者調整用水方式和提高用水效率的積極性。因此，水價格是水資源優化配置和提高水資源利用率最有活力的經濟因素。

我國的水資源價值理論受“水資源是取之不盡，用之不竭”的傳統價值觀念影響，水資源價格嚴重背離水資源價值。水資源無價或低價，導致水資源長期被無償地開發利用，造成了巨大的寶貴水資源浪費和對水資源非持續性發展的過度開發利用。隨著我國綠色國民經濟賬戶的建立，水資源的價值核算將成為水資源核算的關鍵。

1、水價和水費政策。合理水價格的形成應體現以下3個目標：節約水資源，提高資源的利用率；減少污水排放，保護水資源和水環境；鼓勵各種資金在水資源治理、開發、利用、配置、節約、保護等領域的投入。這3個目標是相互聯系的，通過合理的水價格的制訂和實施，促使人們珍惜、節約水資源；在生產過程中充分利用水資源，使水資源的利用效率提高，污水和廢水的產生量減少，同時也增加了人們對廢水、污水資源化工作的興趣。合理水價格的形成，不僅要反映水的真正價值和對國民經濟、生態、環境產生的效果，而且要使資源和環境保護建立在牢固的科學基礎上。

在我國，只有城市中的自來水自始至終采取了計量收費，而其它用水長期以來始終未形成一套完整的計量收費規章制度。從1949年到1964年，水利工程的維修、運行和管理等經費都只能靠國家撥款來維持。1985年國務院頒布了《水利工程水費核定、計收和管理辦法》，使我國進入有償供水、核算成本、按量收費的階段。1994和1997年，水利部繼續頒布文件，再次強調對水利工程供水價格加強管理、核定供水成本的內涵，水價政策實行成本補償、合理收益的原則，并區別不同用途，逐步調整到位，從而標志著我國在水價制定和實施上，逐步走向正規化、合理化。

目前，我國對居民、機關團體、工商業用水采取差別定價的方法。水價定價的模式基本上是政府定價。為了進一步推進水價的市場化改革，首先應加強水價形成機制和管理體制的研究。在市場經濟條件下，價格是調節市場供求關系和資源配置的重要手段，在水價政策上，既要發揮政府宏觀調控的作用，又要改變水價調控權過于集中的現狀，下放水價審批權。其次確定合理的用水定額，強化定額管理，對超額用水實行累進加價的辦法。加大城市污水處理費的征收力度，引進市場機制，推動供水、污水處理企業改革，建立符合社會主義市場經濟體制要求的經營體制。實踐證明，制定合理的水價對水資源管理作用明顯，是水資源可持續利用的重要手段。制定合理的價格機制（如超額罰款或遞增水價等）要比按季或按年收取水費能夠更有效地抑制對水的消費。

2、水資源費。盡管目前學術界對水資源費的性質還存在爭議，但事實上我國的水資源費行使著實現水資源所有權的功能，體現了水資源所有者付出水資源所得到的收益，是水資源所有權在經濟上得以實現的具體體現。供需矛盾越大，收費越高。在水資源供需不存在矛盾的時候，是不收取水資源費的。水資源供需缺口越大，水資源越緊張，水資源費就越高，反之則越低，符合市場規律。當然，影響水資源供求關系的因素很多，如水資源數量、人口的增長變化、收入的變化、國民經濟發展速度、產業結構等。目前從整體來看，我國的水資源供需矛盾很尖銳，為水資源費上漲提供了空間。

水資源費是政府行為下的行政性收費，受政策性影響較大，國家可以根據其需要，提高或者減免水資源費，或者通過水資源費的差額調配水資源在各行業的分配。水資源費是國家水資源政策的一個重要組成部分，國家根據水資源供需狀況通過水資源費經濟調節作用進行調配水資源，是國家行使水資源所有權的一種形式。水資源商品不同于一般的商品，是一種準商品，同時具有作為不可缺少的生活資料和生產資料雙重性質，其價格與其使用者的承受能力密切相關。因此，既要保證使用者基本權益，同時又要有利于節約用水，提高水資源利用效率。所以，水資源費的制定一定要充分考慮水資源商品的特殊性。對于供水企業而言，其成本和效益雖然也受上述因素的影響，但對于特定的時段、特定的供水水源和企業而言，其成本受水的供求關系的影響不大，與供水用戶所用的成本一致。因此，供水企業不能享受階梯水價所帶來的額外收益，享受者只能是政府。

《中華人民共和國水法》第三十四條規定：“使用供水工程供應的水，應當按照規定向供水單位交納水費。對城市中直接從地下取水的單位征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區、直轄市人民政府決定征收水資源費。”當前我國水資源費由水資源主管部門征收，若實行費改稅，則水資源稅應由代表政府所屬的各級稅務機關征收，而且稅收具有無償原則，直接納入國庫；而收費則專款專用，并不參與國民經濟的再分配。由于我國當前的水費中并未計入水資源開發的間接費用如水資源的勘測、監測、評價、規劃以及必要的科學研究等費用，水資源費可以補償其中部分。因此，水資源費的制定標準應當體現以下內容：國家對水資源擁有的產權；區域水資源的稀缺性；水資源開發利用的間接費用，如水文監測、水源地保護及相關的科技投入費用等；水資源開發利用的外部成本，如污水處理、水源保護、監測等。

二、水資源的產權管理

市場沒有有效的配置資源，是因為產權不明晰。這就是說，某些有價值的東西在法律上缺少有權控制他的所有者。水資源的權屬主要有所有權和使用權，以及為達到擴大使用目的而對天然水資源進行開發和工程控制的權，即開發權。我國在1988年頒布的《中華人民共和國水法》中則規定水資源屬于國家所有，即全民所有制，并同時說明在農業集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水、屬于集體所有。對所有權的管理，在我國中央一級由國家指定的水資源主管部門管理，地方一級由各級地方政府指定水資源主管單位管理。因此，我國對水資源的分配和使用是由水的主管部門進行控制，并在服從國家規定的方針政策原則下進行管理。

對水資源使用權的管理一方面是為了實現開發各種不同功能時的相互協調以及上下游地區水量的合理分配，另一方面是為了水權市場的完善。

1、合理規劃不同行業用水。由于水資源的使用可分為消耗性用水和非消耗性用水，消耗性用水主要指河道外的用水包括工業、農業、生活用水等，這一類用水過程中都會有一部分水資源因蒸發而消耗；非消耗性用水主要指河道內用水包括水力發電用水、航運用水等。在水的利用中，要盡量避免和減少不同行業間的用水矛盾。上下游地區水量的合理分配也是一個關鍵問題。當上下游用水出現矛盾時，應遵循當地水優先用于當地和高水高用的原則。因此用水管理的目標應包括：盡量減少在輸水過程中的無效損失，對各類用水戶實行計劃用水和合理用水的管理，并采用法規、經濟和技術手段進行控制。為實現用水管理，水資源管理部門應定期對各類用水情況進行調查，及時發現問題，及時提出改進。對各類用水實行計量收費，對超標用水制定相應懲罰辦法。采取措施盡量減少廢、污水的排放，并對廢、污水進行必要的處理。在提高用水效率方面，應促進水的循環使用，各地區各行業應明確目標，做出節水規劃，切實落實相應措施，以不斷提高各類用水效率。

2、水權市場的完善。現代產權經濟學認為，產權制度對資源配置具有根本的影響，它是影響資源配置的決定性因素，水資源產權制度的完善與改革對水資源的開發利用和保護管理具有不可替代的作用，市場經濟需要完善的水資源產權，水資源產權交易又離不開有效的水資源市場。由于水資源具有生產資料和消費資料雙重性，因而水資源市場也具有雙重性。正因為如此，在制定水資源價格時，對于生產的投入物即生產資料應完全按著市場經濟的原則進行，對于消費資料，其價格制定應有政策性傾斜，最高價格不能超過社會承受能力。

2000年，我國歷史上具有現代意義的首筆水權交易在浙江義烏和東陽之間發生。隨后又出現甘肅張掖農民用水戶轉讓水票，寧蒙兩自治區“投資節水，轉讓水權”的大規模、跨行業水權交易。目前，水資源市場仍然存在較多問題。第一市場，即水資源商品原料市場，它是在水資源所有權與經營權、使用權分離的情況下產生的，是實現水資源所有權的市場。由于價值觀念尚未完全轉變，財產權不清晰，在經濟生產實踐中基本無第一市場可言；第二市場是從事水生產、處理和事務服務的水工程企業向社會直接提供產品和服務，由于企事業尚未徹底分開，適應市場經濟運作的商品水資源生產經營者還很少；第三市場是消費市場，由于水價偏低，結果導致了水資源的極大浪費。

隨著我國水權制度的建立，水資源的配置和管理將發生重大的變化，將改變我國傳統的以行政手段來配置資源的方式，實現向市場機制所引導的方式轉變。在這樣的轉變中，政府的角色將發生重大轉變，將從配置的指導和實施者轉變為規則的制定者，將從主角變為配角，而市場將成為主角。盡管在水權的試點和推廣階段，這種轉變還沒有顯著體現，但隨著水權制度的實施，這種轉變是必須的，這樣的轉變將對我國的水資源可持續利用管理體制帶來重大的變革。水權制度和水資源經濟管理制度的建立和完善，是一個較長的過程，大量的基礎工作需要開展，許多問題需要在實踐中探索、總結和完善。在這個過程中，既需要有關方面專家研究指導，也需要群眾的實踐創造。

（作者單位：大連理工大學歐盟研究中心貴州大學經濟學院）