我國壟斷行業的政府管制改革

一、我國壟斷行業的現狀和特點

1、我國壟斷行業的現狀。目前，我國壟斷行業主要包站電力、電信、鐵路、民航、郵政、城市供水、石油天然氣行業、城市公交和城市排污等行業。隨著經濟體制改革的不斷深入，通過實行政資分離、產業拆分重組、產權改革等措施，在部分壟斷行業初步引入了競爭機制，改革取得了一定的進展。如在電力體制改革過程中組建了電力監管委員會，從而結束了我國沒有現代管制機構的歷史。

2、我國壟斷行業的特點。壟斷是經濟主體為獲得超額利潤而對市場進行的排它性控制，是與競爭相對的一種經濟現象。從壟斷形成原因來看，通常將壟斷分為三種類型，即經濟性壟斷、行政性壟斷、自然壟斷。經濟性壟斷是指企業憑借經濟實力而形成的壟斷。如憑借技術實力而獲得的專利權，從而實現對某類產品的壟斷；或是對特質資源的擁有而形成的壟斷；以及依靠市場經營策略、資本運作而取得的對市場的壟斷地位等。行政性壟斷是指行政機關、政府組織憑借行政權力直接從事基礎設施的經營而形成的壟斷。行政性壟斷是憑借行政權力而形成的人為壟斷，是對權力的一種濫用。所謂“借行政權力，行市場行為”，又稱“超經濟壟斷”。自然壟斷是指與行業特點相關的一種壟斷，當在某一個行業中由一家企業提供全部產量時的成本低于由兩家或更多企業進行生產時的成本時便形成了壟斷。

從我國壟斷行業的情況看，我國壟斷行業的主要特征是以行政性壟斷為主，并與其它形式的壟斷主要是自然壟斷相結合。

此外我國的壟斷行業還具有如下一些特征：提供的物品和服務具有公共性，生產過程具有網絡性和連續性，投資巨大；壟斷行業大都為國有獨資或國家控股等。

二、我國行政性壟斷對社會經濟發展的負面影響

1、導致企業缺乏外部競爭壓力，組織經營效率低下。由于行業壟斷導致了企業缺乏市場競爭的外在壓力，機構臃腫，人浮于事，工作效率低下，產品服務成本高，抑制了壟斷行業通過技術創新和組織創新來提高生產經營效率。

2、阻礙市場競爭，公平有序的市場秩序難以形成。政府及其部門濫用行政權力，限制市場競爭行為的現象突出。如聯通成立后，集經營者與管理者于一身的郵電部先后對聯通在市場準入、網間付費、互聯互通和無線電頻率等公共資源的分配上進行限制，據信息產業部2001年的報告，聯通的市場份額僅為0.09％，遠不能與中國電信的99.15％的市場份額相比。再如，電力產業“廠網分開，競價上網”的改革受到地方保護主義的嚴重阻礙。許多地方為了確保稅源，寧要本地高價電，不要外地低價電。廣東電網拒絕貴州、廣西、云南的廉價水電。東北電網原為國內各電網中最有資源跨省優化配置的區域，卻被拆成三個電網，導致跨省流動停止。

3、行政壟斷引發尋租設租行為，損害了消費者福利。尋租所得到的利潤并非是生產的結果，它的產生與政府對市場的過度干預密切相關，而尋租行為在增加了尋租者的個人收益的同時，卻使社會的凈收益受損。

4、壟斷性定價導致價格體系扭曲。我國的自然壟斷產業主要采取“成本加成定價法”，即以實際成本為基礎，加上一定的利潤，這種價格形成機制不能刺激企業降低成本，提高生產效率。同時也造成了產品服務價格的居高不下。比如，目前我國每張機票的價格約占人均收入的10％—15％，對普通消費者來說，乘飛機仍屬于奢侈消費，而美國的機票平均價格只占人均平均收入的0.5％。

5、導致投資主體單一，投資缺口巨大。行政性壟斷導致國有企業成為壟斷行業的唯一經營主體，從而使得政府投資成為單一的投資來源，造成投資嚴重不足。如在電力行業中，由于電網投資不足，造成電網薄弱，電力供應緊張，電價嚴重扭曲等問題。據國家“十五”和“十一五”期間電源建設投資規劃，電網配套投資將分別高達5800億元（發電資產）和9000億元（輸配電資產）。但在當前體制下，難以通過電網公司內部實現資金積累，電網建設存在巨大的投資缺口。以國家電網公司為例，“十五”期間電網建設資本缺口預計在550—600億之間；“十一五”期間電網建設資本缺口預計在800—900億之間。

另外，我國鐵路業建設投資嚴重不足，特別是投融資體制存在嚴重障礙。公路建設2002年完成投資達3150億元，遠高于鐵路每年的500億元左右的投資規模。1980年鐵路占全社會客運周轉量比重為60.63％，2000年下降為37％，到2004年為35％，仍低于公路的54％的比重。

三、有關我國壟斷行業的政府管制改革對策建議

1、分離競爭性環節，開放競爭性業務的市場準入。隨著技術的進步和壟斷行業的自身發展，目前我國的壟斷行業中既有壟斷業務，又有競爭性業務。因而要將競爭性業務從壟斷行業中分離出來，引入市場競爭機制，而在壟斷環節建立科學的管制體制。此外，應當開放競爭性業務的市場準入，按中國加入WTO的協議所確定的領域，對國內外所有符合條件的投資人開放市場，消除市場準入的所有制歧視和地域部門限制，這也是政府有序退出市場，實現政府機關與相關行業利益脫鉤的關鍵一步。同時，改革市場準入方式，逐步縮小政府審批的范圍和事項，將行政指定的經營主體改為依法核算或市場招標選擇的方式。當然在這個過程中，政府管制機構應當區分壟斷行業的政策性業務與經營性業務，對于壟斷行業承擔的公益性職能，政府應給予必要的補償。

2、進一步推進政府職能的轉變。首先，政府各部門應當轉變行政觀念，建立一個有限且有效的政府，積極探索行政決策、執行、監督相對分離，相互制約，協調運轉的機制，形成自主經營的競爭主體和權責明確的管制機制。其次，我國政府機構改革應從全能主義的無限政府向有限政府轉變，撤消合并政府的行業管理部門，精簡政府機構，對原有各政府部門承擔的制定和實施行業發展計劃、產業政策等職能，分別移交經濟管理部門或獨立的管制機構。如英國在壟斷行業的改革過程中建立了許多包括消費者、專家和行政官員在內的市場管理機構，由專門的法令規定交流和權力運作的程序，從而有效的“監管監管者”。最后，政府運行機制應從強制性管理向公共服務轉變，深化行政審批制度，減少審批事項等。

3、放松管制和政府管制重點的轉移。放松管制的理論基礎主要有管制失靈理論和管制俘虜理論。管制失靈理論認為由于外部性、公共產品和尋租設租等因素會造成政府管制成本高昂和大量的福利凈損失。管制俘虜理論認為：政府管制是為了滿足產業對管制的需要而產生的，即所謂的立法者被產業所俘獲；而管制當局最終會被產業所控制，即所謂執法者被產業所俘獲（Stigler，1971）。因而要放松管制，引入競爭，促進壟斷產業的市場開放。此時，政府管制的重點也要相應的發生轉移，即由過去以價格和進入管制為重點轉變為以網間協調，稀缺資源控制，質量安全，環保、排污治理和普遍服務等為重點，實現由單純的經濟性管制向兼顧效率公平的社會性管制方面的轉變。

4、轉變政府管制方式，推行激勵性管制和非對稱管制。激勵性管制就是以信息不對稱為立論前提，用委托——代理理論來研究管制問題。這里，政府或管制機構被看作是所有者即委托人，被管制企業被看作是代理人，管制制度可看作是在激勵機制下管制者誘導企業在給定的現實成本狀態下，按照公共利益標準制定價格、產量和投資，從而提高管制效率，其實質是具有不同激勵強度的成本補償機制。激勵性管制主要包括區域間比較競爭、特許投標和價格上限管制等。

不對稱管制是對市場份額不同的公司采取不同的管理辦法和手段，以實現公平競爭的管制行為。依據是市場支配者能利用自身優勢從事不公平競爭，打壓弱小經營者，因此只能借助不對稱管制手段，扶持弱小經營者，才能創造公平的競爭環境。作為基礎產業從壟斷向競爭轉變的過渡性手段，不對稱管制手段普遍被采用。例如，英國政府于1983年在電信產業實行“雙寡頭壟斷政策”并取得了一定的成效。當然，非對稱管制只是一項短期政策而不宜長期使用，在市場競爭充分的領域和區域，應逐步取消非對稱管制。

5、改變壟斷產業的國有控股局面，實行投資主體多元化。我國壟斷產業的主導企業大多以國有控股為主，目前，鐵路和郵政等行業依然保持著政企不分、壟斷經營的格局，電信、電力和民航等的拆分重組也僅是在國有產權框架內的局部調整。這種國有控股為主的局面使資產結構極不合理，政企“親緣關系”難以了斷，并造成壟斷產業投資缺口巨大，因而應加快改革這種所有制結構，推行股份制，發展混合所有制經濟，允許外資及民營資本的進入，實現投資主體的多元化，并與國有企業的公司制改造相結合，增強國有企業的競爭力。

6、完善法律法規，進行反壟斷立法。由于中國的特殊國情和相關的配套改革不健全，1993年頒布至今的《反不正當競爭法》的效力遠不能和《反壟斷法》相提并論，而某些行業如電信業只有一部《電信條例》來規范，因而壟斷行業的管制改革缺乏法律依據和規范，難免有政府行政行為主導之嫌。我國行業法律的建立健全和《反壟斷法》的頒布即要吸收借鑒國外的反壟斷立法，又要結合自己的實際情況，并要將反行政壟斷列入反壟斷立法中。

（作者單位：華東師范大學商學院）