深圳農地國有化“特例”

城市化與農地沖突系列調查之一

深圳市“農地轉國有”試驗以“特例”獲得北京默許付諸實施，國土資源部調查報告認為此舉“不宜模仿”，“下不為例”

中國目前正處于急劇城市化的進程中。此間，土地作為最稀缺的生產要素居于中心地位，成為諸多公開或潛在沖突之源，引起了方方面面的關注。城市化中的土地問題，特別是農業用地和農民宅基地的非農化，因此成為《財經》已經和即將持續報道的重大話題。2006年2月，《財經》曾刊載封面報道“土地解密”，對中國土地問題進行宏觀、實證的理論解析，亦曾引起各界深入討論。

從本期始，《財經》將陸續刊發記者的基層實地調查，從微觀層面展現農地非農化過程中形形色色、光怪陸離的畫面。

我們深信，妥善地處理農地問題，關乎中國經濟之轉型，關乎建設和諧社會之成敗。任何一個國家的城市化進程，都包含兩個最為核心的內容：一是農村人口的城市化，一是農民土地的非農化。中國自農村改革以來，經過20多年的努力，城鄉二元分割的樊籬正在打破，農民的就業和社會身份正一步步得到政策和城里人的認同?？墒?，在此過程中，農民土地的非農化卻朝著“政府壟斷土地一級市場”和“土地國有化”方向強化，演繹著一出出現代城市拔地而起與農民失地、失權、失業相織相匯的悲喜劇。

中國已經走到土地制度改革的十字路口。是朝著市場化的方向前進，承認農民的土地權益、逐步放開土地一級市場，還是在現有的行政性軌道上強行推進？進一步說，在城市化的過程中，究竟應當以什么原則、什么方式，兼顧國家、集體和農民的多方利益？現在已經到了必須正視這一問題的關鍵時刻。

——編者

沒有過多的媒體報道和坊間渲染，深圳市已靜靜完成了一場在中國獨一無二的農地國有化“改革”。

過去兩年間，深圳市以推動“城市化”為起步，成功地將轄區內全部農村集體土地一次性轉為國有土地，史無前例地消滅了“農村土地集體所有制”；當地政府亦成為全國惟一的壟斷轄區內所有土地的副省級政府，成為中國最富有的“地主”。

在2004年深圳啟動“轉地”之前，深圳市的土地制度與全國一樣，城市的土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有。這也是1982年以來中國土地制度的基本框架，農村集體土地要變為國家所有，只能經過政府征用，農民只有農用地的耕種權和農村宅基地的使用權。

深圳“轉地”，惟一的法律依據是1998年新修訂的《土地管理法實施條例》。其中第二條第五項規定，“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”。為了解決城市擴張的土地缺口，深圳于2004年決定，把寶安、龍崗兩區內的27萬農村人口一次性轉為城市居民，從而依據上述“條例”，一舉將兩區956平方公里土地轉為國有（參見《財經》2004年第18期“深圳農地轉國有之惑”）。

深圳此舉，于法理、于實踐都曾廣受爭議。《財經》記者獲知，國土資源部最初持反對意見，并在2004年下半年派小組赴深圳專項調查。最終，深圳市“農地轉國有”試驗以“特例”獲得北京默許，付諸實施。國土資源部的調查報告認為，此舉“不宜模仿”，“下不為例”。

時至今日，深圳市已基本完成相應的“轉地補償”。在今年8月1日正式實施的《深圳市土地儲備管理辦法》中，寶安、龍崗兩區的農村土地已統一納入國有土地儲備。在去年以來深圳房地產價格飆升、“地荒”傳聞不絕如縷的大背景下，握有巨量土地儲備的深圳政府顯得游刃有余，看來已掌握了城市發展的主動權。

隨著中央日趨收緊農用地轉用和土地征收的權力，深圳獨特而不可復制的“農地國有化”試驗，更凸顯了中國土地“城鄉分割，同地不同權”的制度困局，也展現出中央與地方圍繞土地復雜博弈的成敗得失。

兩年“轉地”

今年6月22日，深圳召開全市土地管理工作會議，并發布了《關于進一步加強土地管理推進節約集約用地的意見》、《深圳市土地儲備管理辦法》等七項土地政策，表明未來將“實施最嚴格的土地管理制度，推進節約集約利用土地”。

這次會議的背景之一，便是“敏感的”深圳所轄寶安、龍崗兩區轉地工作已基本完成。

“轉地”始于2003年10月，深圳出臺《關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》（下稱《意見》）。地處特區外的寶安、龍崗兩區城市化工作正式啟動，至次年4月全面鋪開。

首先，兩區的行政、經濟和社會管理體制進行徹底調整，以求與特區內的城市管理接軌。原鎮、村兩級的行政建制變更為城市的街道、居委建制；原村民陸續轉為城市居民，并相應獲得城市社保待遇；原鎮、村兩級集體經濟組織隨之改制為股份合作公司。但是，最為核心與敏感的問題，仍是農村集體土地一次性轉為國有。

迄今為止，深圳為配合兩區城市化出臺的各類文件達26份，其中以2004年6月頒布的《深圳市寶安龍崗兩區城市化土地管理辦法》（下稱《管理辦法》）為核心，并直接與“轉地”相關。

在近三年來的城市化操作中，深圳將寶安、龍崗兩區集體土地轉為國有，并非簡單地貼上權屬標簽，而至少經由三種不同方式逐步達成。其中大多數土地分兩種方式完成，而政府都無需付出任何代價。

其一，是對權屬不明的土地施行“自然轉地”。在現行城鄉分割的土地所有制下，土地或是國有，或是集體所有，現實中卻存在“灰色地帶”。其中最為突出的，即是未曾承包到戶的農村山林地。針對這部分土地，由深圳市農林漁業局負責確認范圍。據介紹，在轉地之初，這部分山林地約有360多平方公里。深圳市國土資源局一位人士表示，除非是明確分給農民的自留山林，法律上對“山林地”并無明確的權屬界定。

在深圳此次轉地過程中，上述“灰色地帶”的山林地，實施了“默認國有”的原則。360余平方公里山林地被自然地轉為國家所有。由于這部分土地幾乎未作任何開發，對其“自然轉地”也未激起農民與政府的明顯沖突。

其二，對農民歷史上自主開發建設的土地實行“合法化”，把農民集體所有的土地變為“國家所有”。這便是對寶安、龍崗兩區300平方公里城市“已建成區”土地的處置方式。對于早已“洗腳上田”的深圳農民而言，“已建成區”才是他們最重要的利益所在。

根據《土地管理法》，農村土地屬于集體所有，除了農民宅基地、農村公共建設用地、村組企業用地等，其余土地的使用權僅限于農業生產，而非工商開發。但在寶安、龍崗，由于處于市場經濟的最前沿，企業用地需求旺盛。從1990年開始，深圳農村所有的承包土地幾乎全部用于非農業開發，或被直接租賃給外商，或由村集體自行開發于工商用途，此即為“已建成區”。

很長時間以來，絕大多數深圳農民的生活已完全依賴于土地出讓、私房出租以及從集體土地開發中所獲得的紅利。這些面積巨大的“已建成區”雖有違《土地管理法》，卻已成既定事實，深圳市政府不得不認真面對。

伴隨著“農地國有化”，深圳政府在2004年6月出臺的《管理辦法》，再次確認了此前對于“已建成區”的處置辦法。即政府承認農民對“已建成區”的土地使用權，也不追究違規責任；但同時必須把上述兩區“已建成區”土地的權屬統一轉為國有，并不再對農地征用作出任何補償。

在這一模式下，農民雖可“免交地價”，繼續享有“已建成區”的“國有土地使用權”收益，但因這些土地從性質上已轉為國有，農民必須補簽國有土地使用權出讓合同。而依照法律，國有土地使用權出讓的期限最長為70年，最短為40年。換言之，這些農民通過政府的復雜操作，獲得了有期限的國有土地使用權，但永遠喪失了本屬自己的農村集體土地所有權。

在此次“農地國有化”中，政府真正需要付出代價的，是上述兩類土地之外的234平方公里土地。這就是深圳市政府需要作出“適當補償”、目前依然為農業用途的農村集體土地。

“適當補償”

通過“適當補償”將原屬農村集體所有的“純農業用地”轉為國有，是深圳市采取的第三種轉地方式。

這些需要適當補償的234平方公里集體土地，包括寶安、龍崗兩區的耕地、林地、山嶺、果園、荒地、水面等。其中也包括約70多平方公里已納入城市規劃范圍，但尚未完成征地程序和農地轉用審批手續的“純農業用地”。

所謂“適當補償”，包括土地補償費、青苗補償費和地上附著物補償費，標準與歷年征地標準大體相當。根據最終確認的數字，深圳市一度計劃拿出近200億元完成“一次性轉地”。其資金來源包括深圳市及上述兩區的土地基金、財政預算安排的專項資金，以及由深圳市財政局統一從銀行獲得的貸款。

不過，按照深圳市政府的最新測算，最終所需資金并沒有那么多，目前已支付近120億元補償，支付結束大約需150億元－160億元人民幣。以150億元的支出計算，征用這234平方公里土地，平均每畝總補償額為4.3萬元左右，平均每個農民補償5.6萬元左右。

除此之外，深圳市亦一次性將原27萬農村人口中所有符合參加社保條件的人員納入社會保障體系，并規定每年從寶安、龍崗兩區國土基金總收入中劃撥3％－5％進入基本養老保險基金，用于彌補這些農民社會養老保險基金的不足。即使此前從未參加保險計劃但達到退休年齡的村民，亦可按照深圳市城鎮職工參保標準，每月領取養老金。此舉亦被當地政府視為優于征地的補償“配套措施”。

借由“一次性轉地，一次性付款”的轉地方式，至2005年底，寶安、龍崗兩區數百平方公里的農村集體土地“國有化”已基本完成，比之地方政府按項目分批次“征地”，其規模之大，速度之快，簡直不可同日而語。

不過，相對于層層審批的征地，“轉地”依然要受到國家的土地用途管制，并不能在轉變性質的同時立即變更用途。目前，深圳每年能得到的“農用地轉用”指標只有1平方公里。鑒于國家對農用地轉用實行嚴格的總量控制，深圳在短期內，并不可能把這234平方公里的“農用地”納入城市建設土地儲備。

目前，寶安、龍崗兩區經“適當補償”而轉為國有的234平方公里土地，已根據不同功能，委托移交給不同的政府部門管理。如農業和林業用地移交農林漁業部門管理，并實施承包經營有償使用，一般承包經營年限為三年到五年，承包方不得改變用途、不得改變原農業生產狀態。政府需要更改農地用途時，則仍需按照正常的報批程序。

盡管如此，一次性“轉地”仍將使深圳市政府在未來的土地使用上獲得主動權。今年8月1日，《深圳市土地儲備管理辦法》正式實施，欲將全市的可建設用地統一收購、統一儲備，統一出讓、統一管理。

“如果不實行一次性轉地，深圳在未來征地的代價和阻力將更為巨大，恐怕一畝地給農民補償30萬元都無法實現?！鄙钲谑袊辆忠晃蝗耸空f，“因為在深圳，地比錢更值錢。”

“下不為例”

在深圳市看來，將城鄉土地全部國有化，消滅“農地集體所有制”，關乎整個城市的長期發展。

深圳市城市規劃設計研究院院長王富海表示，深圳在建制之初，狹長的行政區劃便限制了未來的城市拓展空間；且經過20多年的高速、粗放的開發，土地消耗極為嚴重，土地資源趨于枯竭，人口規模和土地總量的矛盾更為尖銳，更甚于其他城市。

截至2004年底，深圳市剩余可建設用地總量為257平方公里。據統計，1997年－2004年深圳市新增建設用地232平方公里，年均增加約32平方公里；以此速度，不到十年，深圳市將無地可供。

而深圳“農地國有化”的重要背景，正是在土地日漸枯竭的局面下，政府與農民互相“爭地”。在可用土地銳減、農民自主開發土地的既成事實面前，政府要在與農民的土地博弈中取得控制權，通過傳統的征地方式，事實上已經難以為繼。

據記者了解，在2003年深圳提出城市化方案并一次性實現“農地國有化”之初，即得到廣東省政府的支持，并迅速展開。

但是，在上報國土資源部時，這一計劃遭遇堅決反對。國土資源部認為，從保護耕地和農民利益的原則出發，城市化并不意味著必然與農業發展相抵觸，而深圳以城市化方案繞過征地審批，變更農村集體土地的權屬，將損害依附耕地進行農業生產的農民利益。并且，當時全國有不少地方亦出現以城市化名義剝奪農村集體土地的傾向，國土資源部更不希望此口一開，引發各地效法。

為此，國土資源部2004年下半年在深圳進行了實地調查，并形成了上報國務院的調研報告。最終報告內容并未公開，《財經》記者獲悉，其結論為“深圳做法，下不為例”。

2005年3月4日，經國務院批準，國務院法制辦公室、國土資源部又以“國法函[2005]36號”文件對深圳市政府進行“轉地”的法律依據，即《土地管理法實施條例》第二條第（五）項，作出專項的“解釋意見”。該“解釋意見”明確指出：《土地管理法實施條例》第二條第（五）規定是指農村集體經濟組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經全部轉為城鎮居民，該農村集體經濟組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。

顯然，該解釋強調，只有在農民集體所有的土地逐漸被依法征收，并全部轉為城市居民后，才能對農民集體剩余的少量土地轉為國有。這其實是對深圳的“轉地”法律依據的否定。

不過，由于該解釋意見自2005年3月4日實施，并不溯及以往，而“深圳轉地”發生在2004年，由此“深圳轉地”成為中國現有土地制度和法律框架下名副其實的“特例”。

如今，在位于深圳市振興路3號建藝大廈11層的深圳市土地儲備中心，掛牌兩年的“深圳市寶安龍崗兩區轉地辦公室”很可能在今年底摘牌，這代表著深圳“轉地”的徹底完成。

隨著農民集體土地所有權收歸于政府，真正衡量深圳“特例”價值的，將是今后深圳土地真正的集約化使用。而政府壟斷土地開發是否必然導向土地的集約利用？深圳農地國有化試驗到底增進了還是剝奪了城市化過程中的農民權益？深圳“農地國有化”對中國土地制度的演化產生何種影響？諸般問題會是各界繼續關注的焦點，也將在實踐中接受檢驗。■

本刊記者常紅曉對此文亦有貢獻