“異地交叉管轄”：治標或治本

“民告官”案件交由異地交叉審理，能否保證行政審判的獨立與公正？

日前，一份題為《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉管轄規定若干問題的解釋》（建議稿）的文件，由浙江省高級人民法院呈送最高人民法院。建議稿短短七條，核心內容是：為保障行政訴訟免受地方行政權力干預，確保行政審判獨立與公正，行政案件的審理采取“異地交叉管轄”模式。

所謂“異地交叉管轄”，來源于浙江省臺州市中級人民法院的一項司法改革嘗試，即當被告為縣級以上人民政府，或原告和第三人為十人以上（集團訴訟、共同訴訟）的行政案件，由中級法院直接受理，并且根據實際情況移送到被告所在地以外的基層法院進行審判。

這項改革發端于2002年7月，經過近四年的實踐，基本趨于成熟。目前浙江高院一方面在省內推廣，另一方面希望通過最高法院以制度化的方式在全國推行。

臺州試驗田

“訴訟難，行政訴訟更難！”一位多年代理行政案件，即老百姓俗稱“民告官”案件的律師告訴《財經》。

現行法律規定，行政案件由被告所在地法院管轄。但在中國司法體制下，法院的人、財、物均受制于地方政府，獨立性自然受到地方行政權力的制約，行政案件能否公正審理也就打上了問號。

《財經》獲得的相關統計數據顯示，從1989年《行政訴訟法》實施，到2004年間，全國行政案件原告平均勝訴率僅為17.75%，撤訴率達41.25%。

在深層次司法體制改革沒有開展，法院人權、財權不能獨立于地方政府的背景下，法官們只能嘗試自我改革。浙江省臺州中院行政庭庭長陳崇冠認為，地方政府的行政權力干涉一時難以消除，解決問題的最有效方法，是通過向外移送案件，來減輕基層法院的壓力，從而追求法院、法官“獨立、自主的審判地位”。

2001年3月，一個行政案件的成功處理，為“異地交叉管轄”提供了開創性經驗。當時，臺州市某基層法院在一起企業起訴政府違法任命企業負責人的行政案件中，久拖不予受理。原告方群情激憤，集體上訪到中院，中院也數次指示基層法院受理。但基層法院出于地方利益的考慮，始終予以拒絕。無奈之下，臺州中院自己受理了案件，然后移交到另一個基層法院，該法院最終判決政府敗訴。

2002年7月，“異地交叉管轄”作為一項試點，在臺州市推廣，并且在實踐中不斷摸索、改進。比如，剛開始，交叉的法院比較固定，像天臺的案件都移交給臨海法院；臨海的案件移交給天臺法院。結果不久，問題就暴露出來——兩地的政府和法院開始拉上關系，交叉的意義也就喪失了。于是，便改進為輪換制，即采用方便當事人的就近原則和隨機指定的方式，一般半年輪換一遍。這樣，臺州市一共有九個市縣，地方政府要結交關系，成本非常高昂，“一時間縣級政府都不知道該往哪里去找關系。”陳崇冠告訴記者。

今年4月3日，臺州中院下發了《關于進一步完善行政訴訟異地管轄制度的通知》，這意味著該做法已經正式成為臺州的一項制度。

陳崇冠告訴《財經》，臺州的實踐表明，在減輕了法官所承擔的來自行政權力的壓力后，出現了政府敗訴率上升近四倍的效果。臺州市中院提供的資料亦顯示，實行行政案件異地交叉審理一年，該市審結生效行政訴訟案件45起，其中行政機關敗訴29件，敗訴率64．4％。而在未實行這一審理方式的上一年度，審結的同類案件中，政府敗訴率僅為13％。兩者相比，原告勝訴率猛升51.4個百分點。

臺州的實驗，引起了浙江省高院乃至全國的關注。2003年，浙江高院曾組織人員到臺州調查，發現法官、當事人、政府對這個制度都很支持。2005年7月，浙江高院受最高法院委托，就“行政案件管轄問題”進行調研。今年3月，浙江高院完成了調研報告，非常肯定“異地交叉管轄”的做法，并通過草擬司法解釋建議稿對該項制度進行進一步完善。

建議稿首先擴大了“異地交叉管轄”案件范圍。其第一條列舉出七種情況，可以由中級人民法院自行審理，也可以移交到其他基層法院審理。對比臺州的規定，新增加的如“被告所在地基層人民法院就涉訟事項參與聯合執法活動的案件”、“被告所在地基層人民法院依法應當立案受理而拒絕受理的案件”等等，極具現實意義。

其次，建議稿增加了當事人的選擇權。如果上述七種案件，當事人向被告所在地基層法院起訴的，并且表示同意其管轄的，可以由基層法院管轄。當事人可以直接向中級法院起訴，也可以向基層法院遞交訴狀，基層法院應該告知其向中級法院起訴。

最后，建議稿將地市一級政府為被告的案件，也納入“異地交叉管轄”。以設區的市政府為被告的案件，當事人可以向高級法院起訴，高級法院可以自行審理，也可以指定轄區內其他中級法院審理。

阻力與異議

最高人民法院行政庭庭長趙大光法官在接受《財經》采訪時表示，目前司法環境雖然有所改善，但是干預、阻礙法院受理和審理行政案件的形象仍然時有發生。臺州做法主要是為了擺脫來自地方的干預和制約，保證和實現公正司法。他認為是否應當普遍推廣，還要根據不同情況而定。有些地方經過多年努力，形成了自己一套改善司法環境的經驗；還有一些地方偏遠地方，交通不便，可能會給當事人帶來不便。所以，臺州做法反映了我國現階段經濟、社會和法治的發展水平，司法環境不理想是多種因素所致，很難說這是一劑醫治百病的良藥。

據《財經》了解，“異地交叉管轄”作為一項制度，目前全國只在浙江臺州實行。即便在浙江省內，盡管有浙江高院的支持與推廣，也僅在衢州和湖州兩地進行試點。

衢州在2004年開始實施“異地交叉管轄”，法官們對實施效果大多表示認可。一位法官說，原來判案子是否要向黨政機關匯報，都要反復考慮，“如履薄冰”。

但浙江很多地市的中院對此持有異議。溫州中院的法官認為，有的案件涉及本地情況，如果異地審理，法官畢竟不熟悉情況。寧波中院的法官提出，法院現在很多方面受制于當地政府，如果都交叉審理，法院在當地的生存空間更會被壓縮。

最大的反對意見來自對訴訟成本的考慮。麗水中院的法官明確提出，麗水是個山區，異地審理會給當事人帶來很大的不便。另外，一個最關鍵性的問題是：“異地交叉管轄”不能解決市一級“民告官”案件的公正獨立審理。

“異地交叉管轄”也引起全國其他省份的關注。據《財經》了解，江蘇省從2002年開始試行縣政府為被告的行政案件，由中院直接受理，其中，常州市從2006年開始嘗試“異地交叉管轄”，效果比較好。但也有法官提出，法院完全離開政府的支持，未必是好的策略。從江蘇的情況看，政府對法院的干預不是很明顯，大家可以共同站在法律的立場上解決問題。因此，建議“異地交叉管轄”不要從制度層面推行，而是作為一種權宜之計。廣東省還有法官指出，提級或者交叉都有必要，不過由地方法院強行提級、交叉有些為難，建議統一通過最高法院的司法解釋來解決。但同時希望實施該制度，要考慮到交叉所增加的訴訟成本問題。

期待更深層次改革

無論如何，“異地交叉管轄”畢竟是中國現實司法體制下一種不得已而為之的手段。一位地方中院的行政庭庭長坦言，異地審判的目的，是局部切斷或者阻隔行政對司法的影響，讓法官在較輕壓力的環境中裁判，而不是在真空或所謂無壓力的情況下進行裁判，那是司法的“烏托邦”。

北京大學法學院教授姜明安則指出，在現行法律下，臺州中院的做法在程序上是合法的，但與《行政訴訟法》原先的立法本義相違背。當時立法的原義是在本地審理。而且異地審理會產生其他問題，如路途遙遠、訴訟成本增加等，有的當事人會不會放棄訴訟？還有“執行難”問題普遍存在，異地審理是否會加重這個難度？

日本神戶大學教授季衛東則認為，異地審理勢必增大訴訟成本，給當事人和法院帶來諸多不便。但臺州的改革表明，異地審理是受歡迎的，這足以說明審判不公所造成的損害，明顯大于訴訟不便所造成的損害，人們寧愿承擔較高的成本以獲得較公正的判決。

因此，季衛東認為，排除行政部門對司法的干擾需要某種隔離層。這個隔離層可以是規范上的，例如真正的獨立司法和透明化的公正程序；也可以是事實上的，例如法官異地任職或者案件異地審理。只有在其他制度安排都無法充分保證案件審判的結果符合正義，且制度改革又遠水不解近渴時，能在很大程度上過濾掉當地政府直接影響的異地審理的功能才會凸顯。

不過，對于“異地交叉管轄”制度能否真正解決問題，季衛東持懷疑態度。因為交叉關系中的法院之間需要互相協調，異地審理只能成為當地法院逃避或減輕外部壓力的一種手段，卻不能完全堵塞異地結托的可能性。

另外，行政訴訟案件有時涉及行政舉措的政策性判斷，異地審理未必能作出適當的司法決定。治本措施還是切實讓法院享有充分的權威，形成任何違法行為都必須受到追究而不被縱容的社會風氣。這樣的制度重構以及環境變化需要時間，在現狀沒有根本性改觀之前，行政訴訟案件的異地審理不失為一種行之有效的權宜之計，可以在一定時期內采用和推廣。

據記者了解，列在十屆全國人大的立法計劃中的《行政訴訟法》（修改）越來越受關注，人大的相關部門已經開展全面立法調研。作為對立法的一個支持，全國行政法學界合力制定了一部《中華人民共和國行政訴訟法（修改建議稿）》。該建議稿由國家行政學院法學部主任、全國人大內務司法委員應松年教授牽頭，眾多行政法學家參與完成，目前已經提交人大法工委作為立法參考。

該建議稿第18條規定：“行政案件由被告或者原告所在地人民法院管轄。如果原、被告在同一個法院轄區的，原告可以申請其所在地人民法院的上級人民法院指定最鄰近區域的法院管轄。”顯然，這一規定同“異地交叉管轄”有異曲同工之妙。

趙大光庭長認為，一方面應當積極推進法治進程，另一方面，也不能過于理想化。臺州的做法在我國現階段法治建設重具有一定的積極意義，是可以作為法律修改的參考和借鑒的，但作為普遍的強制性規定可能性不大。

應松年教授指出在不改變現有司法體制的情況下，交叉審判值得借鑒，但不可能完全避免行政干預。要從根本上解決問題，必須從制度上著手。“我們期待進行一場更大范圍、更深層次的司法體制改革。”應松年說。