行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理理論研究綜述

［摘要］改革開放20多年時間里，對于國有資產(chǎn)管理體制的改革，人們始終將注意力集中在企業(yè)國有資產(chǎn)的管理上，認為企業(yè)國有資產(chǎn)的管理應該是我國國有資產(chǎn)管理的重點。但是隨著市場經(jīng)濟體制的確立和公共財政的建立，我國國有資產(chǎn)管理的重點開始向行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)移。對此，許多學者進行了深入研究和探討。

［關(guān)鍵詞］行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)；國有資產(chǎn)流失；政府職能；體制改革

［中圖分類號］Ｆ123．7

［文獻標識碼］Ａ

［文章編號］1672－2426（2006）11－0027－02

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的含義及分類

關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的含義，學者們的觀點基本一致，只是表述上有所不同。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是指行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總和，包括國家撥給事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定、運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受饋贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)。具體地說，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是單位占用的全部資產(chǎn)中所有權(quán)屬于國家所有的那部分資產(chǎn)。

行政事業(yè)單位占用資產(chǎn)的多樣性，決定了資產(chǎn)分類方式的多樣性。按行政隸屬層次劃分，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分為中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，其中地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，又可進一步細分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、市（地）級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、縣級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)；［1］按形態(tài)分類，可分為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)；按流動性分類，可分為動產(chǎn)和不動產(chǎn)；按存在形式分類，可分為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資、其他資產(chǎn)等；按用途分類，可分為非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)。通過對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)分類，可以對不同類別的國有資產(chǎn)依其具有的基本特征實施有效的管理。［2］

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

1998年政府機構(gòu)改革，將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)從財政管理體系中分離出來，管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的部門與財政部門分開，改變了“一手管錢、一手管物”的狀況，這對管好、用好資產(chǎn)，提高使用效率，加強監(jiān)督，杜絕浪費起到了積極作用。但是，從目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的實際情況看，仍存在諸多問題，已經(jīng)不適應建立市場經(jīng)濟體制的要求。

1．管理體制不順，職責不清。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出資人代表的職責，由多個部門分別行使，出資人統(tǒng)一代表不明確，管人、管事、管資產(chǎn)相脫節(jié)。［3］

2．制度建設滯后，管理不規(guī)范?，F(xiàn)行的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》是行政事業(yè)單位管理國有資產(chǎn)的主要依據(jù)，但此管理辦法是針對存量資產(chǎn)的管理，而對資產(chǎn)質(zhì)量、數(shù)量、結(jié)構(gòu)的變化缺少有效規(guī)范，也不適應改革和市場經(jīng)濟的要求。

3．資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，國有資產(chǎn)流失嚴重。改革開放以后，有些行政事業(yè)單位開始從事經(jīng)營性活動，也就是所謂的非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)，其資產(chǎn)的使用性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的變化。但在實際工作中，大多數(shù)單位的非經(jīng)營性資產(chǎn)沒有按照國家的有關(guān)規(guī)定，辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移審批手續(xù)，也沒有進行資產(chǎn)評估，無人向經(jīng)營者追索投資收益和所有者權(quán)益。在資產(chǎn)處置中，許多單位不經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門批準隨意處置，或私自作價處理，將非法所得轉(zhuǎn)入單位“小金庫”，甚至裝入個人腰包，形成國有資產(chǎn)名義上是國家所有，實際上是部門的小金庫，造成國有資產(chǎn)的大量流失。［4］

4．資產(chǎn)配置不合理，使用效率低下。長期以來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)依靠行政手段配置，使用無償，管理粗放，在一定程度上存在著類似國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“大而全、小而全”的弊病。由于缺乏合理統(tǒng)一的配置標準，或標準沒有被嚴格執(zhí)行，導致中央各部門之間、中央與地方的部門之間、各單位之間資產(chǎn)配置不公平，資產(chǎn)使用效率低下。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題的原因

1．立法滯后，制度缺失。目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的依據(jù)仍然是國有資產(chǎn)管理局1995年制定的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》、《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記實施辦法》等規(guī)章制度。這些舊的規(guī)章制度已經(jīng)不適應新形勢的需要。我國市場經(jīng)濟體制進一步完善、政府職能逐步轉(zhuǎn)變、財政體制改革等，這些都對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理提出了新的要求。而現(xiàn)有的制度已經(jīng)遠遠不能滿足現(xiàn)在的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的審批控制、監(jiān)督機制、處置程序等管理的需求。［5］

2．對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)認識有偏差。在我國國有經(jīng)濟體系中，以國有企業(yè)為主體的經(jīng)營性國有資產(chǎn)受重視，而長期以來從中央到地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)卻沒有得到應有的重視，致使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)改革既滯后于經(jīng)濟體制改革，又滯后于國有企業(yè)改革。長期以來“重錢輕物”的管理觀念，導致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相對落后。

3．缺乏績效評價體系。在我國經(jīng)濟體制不斷完善的進程中，人們始終將注意力集中在經(jīng)營性國有資產(chǎn)上，國內(nèi)目前還沒有一套完整、系統(tǒng)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)績效評價體系。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)不以營利為目的，其產(chǎn)出收益難以量化，并且由于處于非競爭性領(lǐng)域，經(jīng)費主要是國家財政撥款，缺乏績效評價的主動性和迫切性，從而使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的建立缺乏事實基礎。

4．管理機制不健全。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效管理機制。在資產(chǎn)形成與配置方面，存在一定程度的財政預算約束軟化現(xiàn)象，缺乏公正合理的有約束力的財產(chǎn)配備標準，各單位資金來源渠道多樣性，缺乏必要的透明度和協(xié)調(diào)性；在資產(chǎn)使用方面，行政管理手段仍然是主導，與市場調(diào)節(jié)機制之間尚未形成有機結(jié)合，資產(chǎn)使用的職責機制、監(jiān)督機制和效績評價機制缺乏；［6］在資產(chǎn)處置方面，缺乏行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置程序及途徑，隨意性大。

5．非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)的管理相對松弛。行政事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，其資產(chǎn)的使用性質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的變化，因此應明確其產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順國家作為資產(chǎn)所有者與行政事業(yè)單位作為占有、使用者以及資產(chǎn)經(jīng)營者之間的責、權(quán)、利關(guān)系，使國家所有者權(quán)益不僅在法律上，而且在經(jīng)濟上得到體現(xiàn)，確保國家所有權(quán)管理的到位。但在實際工作中，部分單位的非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)沒有按照國家有關(guān)規(guī)定，辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和審批手續(xù)，投資方與接受投資方的權(quán)利和義務沒有明確規(guī)定，以投代管，只投不管，無人對資產(chǎn)安全真正負責，造成產(chǎn)權(quán)虛置，管理缺位。有的非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)與轉(zhuǎn)作經(jīng)營性資產(chǎn)混為一談，沒有合理界定，出現(xiàn)資產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生爭議等現(xiàn)象。［7］

四、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的構(gòu)想

改革開放后，特別是上個世紀90年代中期以來，關(guān)于如何建立一套行之有效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)（非經(jīng)營性國有資產(chǎn)）管理模式，學術(shù)界研究成果較多，其中比較有代表性的有兩種：

一種是公共財政體制下的監(jiān)管模式，這種管理目標是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)（非經(jīng)營性國有資產(chǎn)）配置合理、使用充分、講求效益最大化。但它要通過“稅收——非經(jīng)營性國有資產(chǎn)無償使用——公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品配置關(guān)系的改善——國民經(jīng)濟的增長——更多的稅收——更多的無償使用的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)”這樣一個大循環(huán)來實現(xiàn)。

另一種是國資委體制下的監(jiān)管模式。該模式的核心是組建一個由國資委授權(quán)的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)，構(gòu)造新的國有資產(chǎn)運營主體，將原來分散的非經(jīng)營性資產(chǎn)集中起來，交由國資經(jīng)營機構(gòu)實行集中管理、統(tǒng)一配置，并通過資產(chǎn)運營，變成資本，進行資本運作，不斷提高我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的經(jīng)濟效益和社會效益。通過國資機構(gòu)對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，是我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度的重大變革，也是對傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理理論的挑戰(zhàn)和突破，具有劃時代的意義。它不僅使政府職能的轉(zhuǎn)變落到了實處，實現(xiàn)了政企分開、政資分開和政事分開，改善了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的分配方式和配置效率，而且從根本上鏟除了滋生腐敗的土壤，避免了國有資產(chǎn)的浪費和流失，最大限度地保證了國有資產(chǎn)的保值以及使用效益最大化。［8］

當然，上述兩種模式都各有優(yōu)點和缺點，還需要繼續(xù)探討和完善。與此同時，一些地區(qū)在實踐中已進行探討與操作，主要模式有：

1．上海模式。上海市早在1997年就進行了探索，實行了地方行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)委托授權(quán)管理的體制。

2．南寧模式。南寧市在2002年4月成立了威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司，同時市政府宣布由威寧公司分期分批統(tǒng)一接收、管理和運營授權(quán)范圍內(nèi)的南寧市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)及相關(guān)經(jīng)濟實體，任何部門和單位不得再從事或參與任何形式的經(jīng)營活動。核心內(nèi)容是改革國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，集中統(tǒng)一管理行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，由原來的管理轉(zhuǎn)為價值管理；把行政事業(yè)性資產(chǎn)企業(yè)化，非經(jīng)營性資產(chǎn)資本化，辦公資源市場化、流動化。

3．南海模式。廣東省南海市從2002年6月起，把過去由各單位分散管理改革為由政府委托財政部門統(tǒng)一管理運作的方式。［9］

4．福建模式。福建省從強化制度建設入手，建立了國有資產(chǎn)統(tǒng)一政策、分級管理體制的模式，其基本經(jīng)驗是“統(tǒng)一政策、分級管理、加強監(jiān)管、規(guī)范收益”。

當然，在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革過程中必須解決存續(xù)資產(chǎn)與改制資產(chǎn)的關(guān)系問題、產(chǎn)權(quán)明晰與國有資產(chǎn)流失的關(guān)系問題、資產(chǎn)評估值與市場值之間的關(guān)系問題、在崗人員與下崗人員的關(guān)系問題等，這樣改革才能順利進行。

參考文獻：

［1］王寶庫．構(gòu)建我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新體制勢在必行[Ｊ]．國有資產(chǎn)管理，2005，（11）．

［2］彭成洪．國有資產(chǎn)管理[Ｍ]．北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2002，（7）．

［3］郭濟．加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理[Ｊ]．中國行政管理，2004，（6）．

［4］蔡靜，夏飛．行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策[Ｊ]．山西科技，2005，（2）．

［5］黨小卉．必須推進行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革[Ｒ]．要參精選，2005．

［6］郭濟．加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理[Ｊ]．中國行政管理，2004，（6）．

［7］劉維斌等．行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中的主要問題與對策[Ｊ]．工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2002，（2）．

［8］《非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理研究》課題組．兩種體制下非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管模式的探索[Ｊ]．國有資產(chǎn)管理，2005，（1）．

［9］《非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理研究》課題組．兩種體制下非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管模式的探索[Ｊ]．宏觀經(jīng)濟研究，2０05，（2）．

責任編輯 王安慶