一項破解“住房難”問題的創(chuàng)舉

遼寧省棚戶區(qū)改造在全省人民的一致贊頌中，即將告一段落。截至今年8月15日，全省已拆遷棚戶區(qū)966萬平方米，超額完成省下達的兩年拆遷848萬平方米的拆遷任務(wù)；全省已竣工回遷房390萬平方米，15余萬戶困難居民喜遷新居。而且，對于遼寧省有著迫切住房需求的眾多特困居民和中低收入者，如何也能沐浴到黨和政府的雨露陽光，解決他們的住房難問題，棚戶區(qū)改造無疑是十分寶貴的經(jīng)驗，為我們提供了重要啟示。

一、遼寧省棚戶區(qū)改造的深刻內(nèi)涵

自去年以來，遼寧省開展的5萬平方米以上連片棚戶區(qū)改造，最終為居住在這些棚戶區(qū)里面的27．5萬戶困難居民解決了住房難問題。然而，僅把這項工作看作是為困難群體解決生活困難的措施，那是十分膚淺的。它應(yīng)該蘊含更為豐富和深刻的內(nèi)涵。

1．棚戶區(qū)改造是為百姓搬走住房難“大山”、構(gòu)建和諧遼寧的需要。改革開放的28年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成績。但是由于種種原因，也出現(xiàn)一些不和諧不穩(wěn)定因素，特別是由于社會事業(yè)的發(fā)展遠遠滯后于經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，住房難與就醫(yī)難、就學(xué)難已經(jīng)成為新時期壓在群眾頭上的新的“三座大山”，成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。黨中央高瞻遠矚，及時提出了建設(shè)社會主義和諧社會的要求，為搬走“三座大山”奠定了思想、理論、政策基礎(chǔ)。遼寧省的棚戶區(qū)改造為解決全國普遍存在的住房難問題提供了重要的政策性啟示，也為遼寧在全國率先解決住房難問題創(chuàng)造了可能。住房難，首先難在房價高。遼寧省大連市房價均價為5000元／平方米，沈陽住房均價3500元／平方米，其他城市也在2000元／平方米以上。而且，在中央政府一再出臺住房價格調(diào)控政策的情況下，房價仍在逐步攀升，今年二季度，大連市房價上漲11．9％。住房難，其次難在百姓的收入低。2005年全省城鎮(zhèn)居民人均收入9107元，大大低于東部沿海省份，還低于全國平均水平（10493元）。在職人員的工資水平和退休人員養(yǎng)老金水平更低。若一家三口人購買一戶每平米3000元的90平方米的住房，則需要近10年的全部收入。即使遇到開發(fā)商成片開發(fā)居民的居住地，由于按現(xiàn)行拆遷安置補償政策，應(yīng)以市場評估價將舊房賣給開發(fā)商，再以市場價從開發(fā)商那里買入新房。多數(shù)居民由于新房舊房間的巨大價格差，買不起新房，而不得不離開自己居住多年的地方到城市邊緣地帶居住。這種事實上的不平等引發(fā)大量被拆遷人的上訪，拆遷爭議問題已成為遼寧省信訪的重要熱點，2005年，遼寧省拆遷問題集體上訪達3549批次，92723人次。而本次棚戶區(qū)改造，遼寧省多數(shù)地區(qū)采取“拆一還一”，不找結(jié)構(gòu)差價，在人均標準面積范圍內(nèi)，可以增加新房面積，增加部分面積的住房實行優(yōu)惠價格，每平方米僅600－800元。從而有效解決了住房價格高、居民買不起的矛盾。

2．棚戶區(qū)改造是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)公共政府的需要。棚戶區(qū)改造的實質(zhì)是政府部分投資并提供優(yōu)惠政策，使困難居民得以解決住房問題。這就充分說明，向特困群體和中低收入者提供價廉質(zhì)優(yōu)的住房，仍然是政府的責(zé)任。換句話說，特困群體和中低收入的住房保障仍然是公共產(chǎn)品，需要政府通過公共政策和公共財政來實現(xiàn)。事實上，世界上沒有哪個國家的政府可以完全推托掉這方面的職責(zé)。就是高度市場化的美國，政府也保留著約占住房資產(chǎn)總量的11．5％的廉租公屋，以解決困難居民最基本的住房消費問題，而香港政府仍向2／3的居民提供公共房屋。更何況我國是社會主義國家，更應(yīng)為居民提供基本住房保障。但是，據(jù)有關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)，2005年全國土地出讓金收入高達5500億元，但用于經(jīng)濟適用住房建設(shè)的資金只有62億元，僅占2％。這一問題的出現(xiàn)，其根本原因在于地方政府多數(shù)仍是“經(jīng)濟增長型”的，尚未實現(xiàn)向“公共服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變。許多地方政府的領(lǐng)導(dǎo)熱衷于ＧＤＰ的增長，親自抓招商引資、政府投資、土地出讓收益、商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)，財政收入雖然呈兩位數(shù)增長，但用于住房、醫(yī)療、教育等社會事業(yè)的支出卻增長緩慢，這是當(dāng)前社會不和諧、不穩(wěn)定的重要因素。正是在這種環(huán)境下，遼寧省率先以政府大規(guī)模投入為特征的棚戶區(qū)改造，為全國各地解決這一問題發(fā)揮了示范效應(yīng)。遼寧省這次棚戶區(qū)改造，除了提供優(yōu)惠政策外，政府的大規(guī)模直接投資是無可比擬的，省財政補助各市13．35億元，各市政府從開發(fā)銀行政策性貸款54．4億元，為廣大棚戶區(qū)居民住上價廉質(zhì)優(yōu)的新房創(chuàng)造了條件。可以說，這是遼寧省改革開放以來最大的一項公共服務(wù)工程。

3．棚戶區(qū)改造是啟動消費需求、帶動經(jīng)濟良性發(fā)展的需要。遼寧省目前經(jīng)濟的高速發(fā)展，同全國一樣，主要依賴于固定資產(chǎn)投資需求和對外貿(mào)易凈出口需求拉動。今年上半年，遼寧省城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長39．5％，其中，房地產(chǎn)開發(fā)投資增長40．1％，外貿(mào)順差增幅達27％。但是從長遠而言，只有消費需求在經(jīng)濟增長中發(fā)揮經(jīng)常性、主導(dǎo)性作用，經(jīng)濟發(fā)展才能是穩(wěn)定的良性的發(fā)展。遼寧省消費需求占ＧＤＰ比例偏小，僅為45％左右，低于全國的55％的水平。這種靠投資和出口拉動經(jīng)濟增長的模式對全省經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展是極為不利的，甚至?xí)霈F(xiàn)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)泡沫化和金融風(fēng)險。遼寧省高檔商品房的高空置率就是明證。目前，中央政府加大了對本輪經(jīng)濟過熱的調(diào)控力度，緊縮“土地閘門”和“信貸閘門”。在這種情況下，引導(dǎo)消費需求的增長對遼寧經(jīng)濟發(fā)展更具現(xiàn)實意義。長期以來，遼寧消費需求這個“輪子”轉(zhuǎn)動不快，其中一個重要原因，就是住房難、就醫(yī)難、上學(xué)難“三座大山”的沉重壓力，使得普通百姓不敢消費，將有限的收入很大一部分進入儲蓄，致使我國的儲蓄率高達40％以上，從遼寧消費需求就可見一斑。棚戶區(qū)改造使困難居民消除了最大一宗消費“大山”。如果將這一做法推而廣之，使廣大中低收入者都能享受到棚戶區(qū)改造大致相同的政策，一方面，他們會積極將存款拿出來用于滿足自己多年來夢寐以求的住房需求；另一方面，由于解除住房這一大宗消費的壓力，他們會把更多的收入用于當(dāng)期消費，從而大大改善遼寧省消費需求的狀態(tài)。

二、努力將棚戶區(qū)改造的做法轉(zhuǎn)化為住房保障的長效機制

為了使遼寧省棚戶區(qū)改造的深刻內(nèi)涵發(fā)揚光大，讓更多的普通百姓在安居上受益，必須將棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗做法進行全面總結(jié)，并上升到立法高度，形成住房保障的長效機制。很多人認為，棚戶區(qū)改造作為一次集中統(tǒng)一行動，投入許多的人力、物力、財力是可行的，而要作為長效機制，巨量的政府投資是難以為繼的，這種想法有一定道理。但是，從長效機制而言，在政府財力可承受范圍內(nèi)，政府針對困難群體的住房問題，提供優(yōu)惠政策，投入一定量的資金，并相應(yīng)實行組織領(lǐng)導(dǎo)機制、安置補償機制、籌資機制、計劃機制等，把這些實質(zhì)內(nèi)容提煉出來，固定下來，成為遼寧省解決住房難問題經(jīng)常性做法是極為必要而緊迫的。

1．組織領(lǐng)導(dǎo)機制。根據(jù)棚戶區(qū)改造的做法，實行一定規(guī)模的住房保障方面的建設(shè)，必須建立強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機制，充分體現(xiàn)政府主導(dǎo)、市場化運作的原則。《全省城市集中連片棚戶區(qū)改造實施方案》中規(guī)定，“各市政府是棚戶區(qū)改造方案制定、審批、資金籌措、工程組織的實施主體、投資主體和責(zé)任主體。由各市市長全權(quán)負責(zé)各自管轄區(qū)域的棚戶區(qū)改造，實施嚴格的“市長責(zé)任制”。按照這一要求，各市黨委、政府都成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，明確了責(zé)任，堅持了政府統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一資金管理、統(tǒng)一拆遷安置、統(tǒng)一配套建設(shè)，實現(xiàn)了政府補貼到位、費用減免到位、回遷安置到位、實施監(jiān)管到位。這一組織領(lǐng)導(dǎo)機制，對于遼寧省今后住房保障性質(zhì)的住宅建設(shè)，包括連片5萬平方米以下的棚戶區(qū)改造、沉陷區(qū)改造、經(jīng)濟適用住房建設(shè)、限價房的建設(shè)以及廉租房的建設(shè)都有重要的借鑒意義，應(yīng)當(dāng)長期堅持下去。

2．籌資機制。作為政府向困難群體提供公共房屋，政府出面籌資是一個基本前提，也是一個難點。本次棚戶區(qū)改造形成“6個一點”籌資機制，即政府投一點、政策減一點、個人拿一點、市場掙一點、銀行貸一點、企業(yè)籌一點，從而有效地解決資金來源。這一籌資機制在今后的安居工程建設(shè)中應(yīng)予固定。但是，6個方面的籌資比例，則應(yīng)根據(jù)各方承受力靈活安排。其中政府投資要達到本次棚戶區(qū)改造的規(guī)模，在目前地方財政事權(quán)大于財權(quán)的情況下是不現(xiàn)實的。但隨著地方政府財政收入的增加，財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及公共政府的逐步確立，地方財政這方面的支出肯定應(yīng)逐步提高，并納入預(yù)算安排。就目前而言，安居工程的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投資，則主要應(yīng)由地方財政予以保證。至于銀行貸款問題，由于進行安居工程建設(shè)符合中央關(guān)于融資的政策性傾斜要求，地方政府應(yīng)加大力度予以爭取。

3．計劃機制。目前存在的一個突出問題是住房保障性建設(shè)規(guī)模偏小，而亟待解決住房困難的特困群體和中低收入者眾多，這方面的供給明顯小于需求。即使本次棚戶區(qū)改造規(guī)模達900萬平方米以上，仍不到當(dāng)期住宅開工建設(shè)的20％。這里面既有資金問題，也有計劃問題。從計劃指導(dǎo)的角度上，應(yīng)做好如下工作：一是制定總體規(guī)劃。本次棚戶區(qū)改造完成后，應(yīng)馬上制定連片5萬平方米以下的棚戶區(qū)改造計劃，接下來，要重點制定和實施經(jīng)濟適用住房、限價房、廉租房建設(shè)計劃。在總體規(guī)劃中，要把保障對象從棚戶區(qū)這樣的區(qū)域?qū)ο笾鸩睫D(zhuǎn)變?yōu)槔щy群體對象，使得住房保障的對象更加清晰。對享受低保待遇的特困群體，其住房較為困難的，主要采取廉租房方式解決。對低收入群體，主要采取經(jīng)濟適用住房來解決。對中等收入群體主要通過限價房的方式解決。省政府應(yīng)抓緊制定各類保障對象的收入標準和認定程序。二是制訂好各類住房保障建設(shè)計劃。各地要依據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，編制城市棚戶區(qū)改造方案、經(jīng)濟適用住房建設(shè)計劃、限價房建設(shè)計劃和廉租房建設(shè)計劃，并要保證住房保障性建設(shè)規(guī)模逐步擴大，有條件的地區(qū)，最好使其占住宅開工建設(shè)規(guī)模的50％以上。三是制定住房保障性建設(shè)的投資計劃和信貸指導(dǎo)計劃。根據(jù)量入為出和逐步擴大的原則，精心編制。

4．優(yōu)惠政策機制。政府提供優(yōu)惠政策，這是保障性住房建設(shè)的基本條件，也是地方政府能夠做到和應(yīng)該采取的基本措施。本次棚戶區(qū)改造提供的優(yōu)惠政策源于國家經(jīng)濟適用住房建設(shè)的政策，又高于這一政策。主要分兩個方面：一方面，對棚戶區(qū)改造的建設(shè)用地全部實行行政劃撥，免收土地出讓金，并由國土資源部門優(yōu)先審批。即使對具有商業(yè)開發(fā)價值的棚戶區(qū)區(qū)域，收取土地出讓金等土地收益，也全部按收支兩條線管理的規(guī)定全部用于棚戶區(qū)改造建設(shè)。在當(dāng)前土地出讓金約占商品房價格1／3的情況下，這樣就大大降低了新建住宅的價格。另一方面，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等與房屋建設(shè)有關(guān)的15項行政事業(yè)收費，并對棚戶區(qū)建設(shè)有關(guān)的經(jīng)營性收費項目予以減收，充分體現(xiàn)了讓利于民的思想。這兩種作法，應(yīng)該作為遼寧省今后住房保障建設(shè)的基本點。

5．監(jiān)管機制。按照本次棚戶區(qū)改造建設(shè)監(jiān)管的成功經(jīng)驗，應(yīng)將其作為一種制度規(guī)范下來：一是對資金使用實行監(jiān)管。審計、監(jiān)察、財政部門都應(yīng)根據(jù)各自職能，跟蹤監(jiān)督管理資金的全程使用，保證專款專用，防止發(fā)生腐敗。二是對優(yōu)惠政策的實施堅持陽光操作。對諸如棚戶區(qū)改造補償安置標準、低保戶的確認、無照房和偏廈補償?shù)拇_認、拆遷安置順序、安置用房情況等全部張榜公布，并錄入微機備查。三是對工程建設(shè)實行嚴格監(jiān)管。嚴格按要求搞好建設(shè)的招投標工作，并由政府主管部門和群眾代表對施工質(zhì)量跟蹤監(jiān)理。

6．安置補償機制。安置補償是保障對象最為關(guān)心的問題。但到目前為止，國家對保障性住房建設(shè)的安置補償尚沒有具體法規(guī)政策。現(xiàn)有的國家安置補償法規(guī)僅是針對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行商業(yè)開發(fā)的政策。因此，遼寧省將此次棚戶區(qū)改造安置補償?shù)某晒ψ龇ㄉ仙秊榈胤椒ㄒ?guī)，是十分必要的。在立法中，除了對困難群體取得新（下轉(zhuǎn)第5頁）（上接第39頁）房的價格作出明確規(guī)定外，還應(yīng)規(guī)定一般情況下要堅持原地回遷原則，防止將困難群體全部安排到城市邊緣，產(chǎn)生新的不滿情緒。

三、必須將政府的政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)化為居民住房實惠

政府進行保障性住房建設(shè)，實行直接投資和優(yōu)惠政策，其根本目的是使保障對象取得住房的實惠。而要解決這個問題，核心是住房的價格問題。遼寧省此次棚戶區(qū)改造在這方面做了許多努力，但仍有較大工作空間。

1．確定“保本微利”原則，實行政府定價或政府指導(dǎo)價。在剔除政府投資和政策性優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，保本微利原則是國家已經(jīng)確定的經(jīng)濟適用住房建設(shè)的原則，應(yīng)擴展到所有的保障性住房建設(shè)中。特別是在市場化運作中，選擇開發(fā)商來進行這方面的建設(shè)，更應(yīng)核算開發(fā)成本，確定合理利潤（國家要求3％），實行政府定價或政府指導(dǎo)價，真正把政府的優(yōu)惠政策落實到困難居民身上。而對開發(fā)商而言，成本核算是最不情愿的事。因此，政府有關(guān)部門對按國家規(guī)定的成本項目核算和價格制定必須實行嚴格監(jiān)管，并實行陽光操作，向社會公開，以便接受廣大群眾的監(jiān)督。

2．開展取消開發(fā)商這一中間環(huán)節(jié)的試點。我國的房地產(chǎn)開發(fā)商不搞房屋建設(shè)卻在經(jīng)營房屋，他們已經(jīng)成為我國推動房價暴漲、官商勾結(jié)的暴富集團。如果在政府保障性住房建設(shè)中將其作為建設(shè)主體，一旦監(jiān)管失靈，他們必然克扣群眾，抬高房價，侵蝕政府的優(yōu)惠政策。而在保障性住房建設(shè)中實行市場化運作，并非即指開發(fā)商運作。本次棚戶區(qū)改造將具有商業(yè)開發(fā)價值的棚戶區(qū)實行商業(yè)性土地轉(zhuǎn)讓，對建成新區(qū)的經(jīng)營性設(shè)施實行商業(yè)開發(fā)，這些都是一些很好的啟示。既然向困難群體提供公共住房是公共政府的一種責(zé)任，那么，就可專門成立一個事業(yè)性機構(gòu)，專門負責(zé)從規(guī)劃設(shè)計到建設(shè)和安置的“一條龍”工作，這樣必將大大降低開發(fā)成本，使政府的政策優(yōu)惠變成居民的住房實惠。

3．按照住房保障的不同類型，確定不同優(yōu)惠安置辦法。大致可分為三類：一類是按困難群體居住區(qū)成片區(qū)域改造，對于具有唯一舊房的，應(yīng)當(dāng)確定采取“拆一還一”，不找結(jié)構(gòu)差價的產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置辦法，對于在標準范圍內(nèi)增加面積，實行優(yōu)惠價。還應(yīng)針對許多無產(chǎn)籍的舊房，實行區(qū)別對待。凡是自建公助、解放前建設(shè)的房屋、有地照無房照的房屋，都實事求是予以確認，并給予適當(dāng)安置補償。二類是針對中低收入者住房保障辦法。這里不涉及成片開發(fā)，舊房補償安置問題。但是必須明確中低收入的標準，并確定相應(yīng)認定程序和購買程序。在此基礎(chǔ)上向他們提供優(yōu)惠價格的經(jīng)濟適用住房或限價房，這一價格必須與同一地區(qū)的商品房有明顯的價格差。三類是針對特困群體，一般指享受低保待遇而住房又低于一定標準的，主要通過提供廉租房方式實行保障。既可以向其提供低租金的實物房屋，也可以向其提供定量租金，由其選擇廉租住房，前提是政府必須有計劃地建成一定量的廉租住房以供選用。

（作者單位：遼寧省信訪局、遼寧省政府辦公廳）

責(zé)任編輯 杜福洲