完善政府公共危機管理 構建社會主義和諧社會

［摘要］社會公共危機，是構建社會主義和諧社會必須應對的挑戰。社會公共危機的基本性質、全球化及我國社會轉型、改革深入的歷史背景，決定社會公共危機管理是我國政府行政管理的基本職能之一，要按照黨的十六屆六中全會確立的建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能的基本理念，在已初步建立的政府公共危機管理體制、機制的基礎上，不斷完善政府公共危機管理，為構建社會主義和諧社會提供保障。

［關鍵詞］公共危機；政府職能；危機管理

［中圖分類號］Ｃ93［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2006）12－0030－02

黨的十六屆六中全會審議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會全局出發，提出了構建社會主義和諧社會的重大戰略任務。《決定》創造性地提出了一系列和諧社會建設的新理念、新思路、新舉措，其中明確提出將改進和完善社會管理作為構建社會主義和諧社會的一項重大任務。“目前，我國社會總體上是和諧的。但是，也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題”，這一論述是《決定》對于我國社會基本形勢的準確判斷，也是《決定》提出改進和完善社會管理的基本前提。只有切實改進和完善社會管理，才能有效化解各類社會矛盾和問題，實現社會安定與和諧。

當前，我國總的基本的社會狀況是政治穩定、經濟發展、民族團結、社會進步、綜合國力不斷增強。但同時必須清醒地認識到，在全球化背景下，在我國社會轉型、改革深入的特定歷史時期，必然存在并會不斷出現影響社會和諧的大量社會問題、社會矛盾，在諸多社會矛盾和問題中，社會公共危機因其對社會和諧負面影響大和其對社會發展破壞性強而具有典型性，是社會管理必須直面和應對的挑戰。

社會公共危機，一般是指對社會根本價值或正常經濟社會秩序及社會成員的生命、財產造成嚴重威脅、損害或重大影響的突發性事件或狀態。因其多具有突發性、不確定性，也被稱為突發性公共危機、突發事件、風險。就世界范圍而言，此類公共危機有急劇增加并日益頻發的趨勢，并具有由個別孤立事件]化成普遍現象、由偶發事件變為頻發現象、由單一事件變為復合事件、由局部向全局蔓延甚至]化成跨國危機的特征。在當今世界，公共危機造成的經濟社會損害是巨大的。自然災害、事故災難、公共衛生事件使各國損失慘重，公民生命財產受到侵害，“9·11”事件、法國社會騷亂、“別斯蘭事件”等社會安全危機更使社會受到巨大的動蕩、恐慌。當前，在我國經濟社會快速發展的同時，公共危機也進入了頻發期。自然災變，重、特大事故災難時有發生，“非典”、“禽流感”等公共衛生事件成為社會嚴重威脅，環境污染、商品安全、社會群體性事件等社會安全危機影響國家安全和社會穩定。各類社會公共危機不僅造成經濟損失，而且干擾了社會正常發展進程，破壞了投資環境，沖擊公眾心理，影響社會安定。

《決定》在提出改進和完善社會管理、構建社會主義和諧社會重大任務的同時，闡發了創新社會管理理念、轉變政府職能、完善應急管理體制機制的觀點，為完成這一任務，應對社會公共危機的挑戰，指出了基本的方向和路徑。《決定》指出：加強社會管理，構建社會主義和諧社會，“必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，”“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。在這一新的“政府負責”的社會管理格局中，要強化政府管理的主導地位和作用，就要按照《決定》的精神，首先加快實現政府行政管理職能的轉變，要“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。……按照轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優化機構設置，更加注重履行社會管理和公共服務職能”。社會公共危機涉及各類社會組織和社會公眾的基本范圍及其基本性質，決定了公共危機的管理（對于公共危機的預警、控制、化解等）是任何國家的政府行政管理的基本職責，即使是按社會公共事務管理主體多元化的新公共管理理論審視，政府也是公共危機管理中的主導性要素，是公共危機管理的主體。從本質上講政府所行使的行政管理，是有別于其他管理的，政府行使社會公共權力、管理社會公共事務、謀求社會公共利益并因此承擔公共責任的管理活動。這一性質從根本上規定了政府管理的基本職能是管理社會公共事務。從計劃經濟到社會主義市場經濟，中國政府開始了由全能政府向有限政府的轉變歷程，但在相當一段歷史時期內，政府成了經濟建設型政府，忽略了社會公共事務管理這一本質職能，忽略了經濟社會全面協調發展，由此導致了經濟高增長、社會低發展的片面發展形態的出現。與持續高速經濟增長相伴生，出現了前所未有的失業高峰、日益嚴重的貧富差距、愈益嚴峻的環境污染、急速惡化的生態、觸目驚心的公共醫療衛生缺失以及引發社會公憤的貪污腐敗，呈現出經濟和社會發展、人與自然關系等方面的非均衡、非協調、非和諧。這有悖于政府管理的基本性質、基本職能，不僅未能很好承擔起包括公共危機管理在內的社會公共事務管理職能，還為公共危機的產生留下了隱患，勢必影響社會的安定、和諧及可持續發展。實踐證明，社會主義市場經濟條件下，必須以科學發展觀為指導，摒棄片面的政府行政管理觀念，加快實現政府行政管理職能的轉變，強化政府在社會公共事務領域的管理職能，實現政府行政管理的本位復歸。在社會公共危機的管理實踐中，按照《決定》的精神，在黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與的社會管理大格局下，完善應急管理體制機制，“按照預防與應急并重、常態與非常態結合的原則，建立統一高效的應急信息平臺，建設精干實用的專業應急救援隊伍，健全應急預案體系，完善應急管理法律法規，加強應急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力，實現社會預警、社會動員、快速反應、應急處置的整體聯動”，以應對社會公共危機的挑戰，有效化解各類社會矛盾和問題，實現社會安定與和諧。

審視我國政府公共危機管理以往的認識和實踐，將使我們更加深刻地領會《決定》精神，在已初步建立的政府公共危機管理體制、機制的基礎上，不斷完善政府公共危機管理，為構建社會主義和諧社會提供保障，圓滿解答構建社會主義和諧社會的重大課題。“非典”疫情，是我國改革開放以來第一次重大公共衛生危機，也是社會公共危機對經濟、社會、公眾安全的威脅，由此引發黨、政府和社會對社會公共危機的政府管理的高度關注。首先，從理論上對于我國處于公共危機高發期的原因有了深入的認識。在全球化的背景下，除了具有普遍性的可能導致公共危機發生的諸如人口增長和密度的增加、全球氣候的變化、科技發展所致的負面效應、環境的破壞和惡化、社會沖擊和社會壓力的加劇、政府管理的缺失、社會管理的低效等條件和因素外，具體到我國的情況是，我國是世界上受自然災害影響最嚴重的國家之一，災害種類多、發生頻率高，災害輻射面廣，自然災害同時具有較強的社會效應；隨著全球化、市場經濟、科學技術迅猛發展，人員、資本、技術等各類社會要素的流動，經濟社會發展的風險性增強，使社會呈現“風險型”特征；隨著社會轉型和改革的深入，我國社會結構呈現分化性社會變遷特征，社會異質性增加，不平等擴大，社會矛盾多發，不和諧因素增加；政府的社會危機公共管理缺失，對于社會穩定和發展構成潛在的威脅。其次，國際社會公共危機管理的理論和實踐為我國政府公共危機管理提供了有益的參照系。西方國家執政黨和政府在長期管理實踐中形成了相對系統、成熟的公共危機管理理念、組織體系和方法。在此基礎上，我國政府公共危機管理的基本理念和應對體制、機制已初步確立。

從政府管理的視角上，我國對于社會公共危機的基本規定是：“指突然發生，造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件”；根據公共危機發生過程、性質和機理，將其主要分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等四個類別；按公共危機的性質和嚴重程度等因素，將其分為一般、較大、重大和特別重大四個等級；在對公共危機相應規定的基礎上，國家針對四類公共危機制定了《防洪法》、《安全生產法》、《突發公共衛生應急條例》、《國家安全法》等相應的法律法規；編制了包括《國家總體應急預案》、《國家專項應急預案》、《國務院部門應急預案》、《地方應急預案》在內的《國家突發公共事件預案體系》；形成了包括國務院為最高領導機構、各級地方政府為本行政區域公共危機管理工作行政領導機構的國家公共危機管理組織體系；構建了包括預測與預警、應急處置、恢復與重建、信息發布各要素的運行機制；包括人力資源、財力保障、物資保障、基本生活保障、醫療衛生保障、交通運輸保障、治安維護、人員防護、通信保障、公共設施、科技支撐各要素的應急保障機制；包括預案]練、宣傳培訓、責任與獎勵各要素的監督管理機制等。可以說已經形成的對于政府公共危機管理的認識和實踐，為提高政府處置社會公共危機能力，最大程度預防和減少公共危機造成的損害，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展，構建社會主義和諧社會提供了堅實基礎和基本保障。但也應該認識到，政府公共危機管理只是初步構建了管理體制和機制，不論在理論上還是實踐上，我國政府公共危機管理還存在諸多缺失與不足，這些缺失與不足是今后政府公共危機管理中及整個社會管理中必須予以改進和完善之處。這具體體現在：其一，政府行政管理職能轉變尚不到位，其社會管理和公共服務職能缺失的狀況未得到根本改變，政府的應對公共危機、構建社會主義和諧社會的主導性地位尚未真正確立。其二，按照依法治國方略，雖然國家已為公共危機管理制定了相應的法律法規，但仍存在缺乏基本法律的統一規范，應急管理立法缺乏可操作性，各領域危機管理法律法規不夠健全的問題。其三，政府主導下的社會公共危機的社會管理機制尚未形成，缺乏對于包括政府在內，以政府為主導，各種非政府組織、社會機構多元參與的危機管理機制的整合。其四，各類應急預案缺乏可操作性，各級政府及其職能部門的應對預案更多停留于文案制定、程序完備上，形式大于內容。其五，公共危機恢復尚未被充分重視，作為公共危機管理的完整過程，危機恢復是不可替代的重要環節。危機恢復不只是對于后危機的正常社會秩序恢復，公共心理穩定，而且此階段的危機原因及其管理評估，有助于發現社會公共問題，推動公共問題進入政府議程，促使政府制定有效的公共政策予以解決。其六，政府危機管理在具體實施中，應該具有全球化視野。在與國際社會、國際組織、其他國家政府、公眾的協調、合作中管理公共危機，是政府公共危機管理必須具備的現代理念。

責任編輯 姚黎君