鄭州紅頭文件“五年大限”決策始末

中部城市鄭州，緣何成為繼廣州之后第二個推出紅頭文件“落日條款”的城市，為紅頭文件制定“生死期限”能否從根本上解決紅頭文件過多過濫所帶來的困惑呢？

7月29日，鄭州市政府下發了《關于建立規范性文件有效期制度的通知》，要求各級政府發布的規范性文件要規定有效期。有效期最長自規范性文件發布之日起不超過５年；過了有效期，規范性文件要停止執行。

消息一經公布，立即引起了各方關注，有評論認為，這一為文件“限壽”的做法是繼建立紅頭文件備案審查制度以來，又一個讓紅頭文件瘦身的有力措施。對這一政策所帶來的影響，其主要制定方——鄭州市法制局始料不及。一個為追求“實用”而制定的政策，其所帶來的影響遠遠超出了制定者的預期。

中部城市鄭州，緣何成為繼廣州之后第二個推出紅頭文件“落日條款”的城市？為紅頭文件制定“生死期限”能否從根本上解決紅頭文件過多過濫所帶來的困惑呢？

從“實用”的動機出發

“我們當時制定這項政策主要是出于‘實用’的目的，但沒想到會引起這么大的影響。”鄭州市法制局副局長李文德在接受記者采訪時如是說。

2006年3月，鄭州市提出了在河南省內率先實現跨越式發展的目標，而要實現跨越首先要做的就是優化經濟發展環境，清理限制非公有制經濟發展的各類法規、文件被列上了議事日程。

“在清理的過程中，發現工作量太大，各種各樣的文件都要逐一審核。”李文德分析說，“這一現實問題讓我們意識到，僅靠這種事后的糾正太浪費人力、物力。”

而要避免類似情況的出現，必須由“事后糾正”改為“事前控制”，“相關部門如果在制定規范性文件時，就考慮到該文件所能適用的時間段，以及如何與社會發展保持同步，并據此制定出文件的有效期限，就能夠既靠紅頭文件解決一些現實問題，又能減少事后清理的麻煩。”李文德說。

要為紅頭文件設立有效期，畢竟是一項開創性的工作，有沒有先例可循呢？鄭州市法制局想到了第一個“吃螃蟹”的城市——廣州。于是，鄭州市法制辦一行南下考察。

廣州之行，為鄭州市做好這一開創性工作理清了思路。

盡管廣州實施紅頭文件有效期時間不足半年，但政策效應已經體現：一方面政府部門比以前更加重視行政規范性文件的清理；另一方面，行政相對人通過了解規范性文件的有效期對自己的行為建立起穩定的心理預期，既保護了行政相對人的合法權益，又能減輕因行政規范性文件隨意廢改而影響政策穩定。

考察之后，鄭州市法制局牽頭，以“法制建議”的形式上報鄭州市政府。這一為政府重點工作服務的政策很快得到批復，并以鄭州市政府的名義向各縣(市)、區人民政府，市人民政府各部門，各有關單位下發了《鄭州市人民政府關于建立規范性文件有效期制度的通知》。

對紅頭文件規定有效期，并不是一個絕對的硬性規定，而是一個動態的內涵。對那些有效期屆滿，負責實施部門認為該文件需要繼續實施的規范性文件，可以在屆滿前6個月對規范性文件的實施情況進行評估，根據評估情況重新修訂。鄭州的這些做法毫無疑問是移植了廣州經驗。

“規范性文件的評估，由實施部門進行，也可以由政府法制機構組織實施。”李文德認為，建立規范性文件有效期制度，是一個很好的突破口。

紅頭文件需要“與時俱進”

盡管鄭州不是第一個為紅頭文件制定生死期限的城市，但鄭州的做法依然贏得了廣泛關注。而在2001年，同樣因為紅頭文件，鄭州曾經陷入過輿論的漩渦。

1998年，鄭州市政府為了讓百姓吃上“放心饅頭”，成立了“饅頭辦”，抓饅頭工程，這是當年鄭州市政府承諾要為百姓辦的20件實事之一，還為此專門下發了紅頭文件。

本是好心為百姓辦實事，但卻在隨后的發展中，成為了某些部門牟取利益的工具，并最終在2001年釀成了轟動全國的“饅頭風波”。

之所以出現“放心饅頭”的提法，正是因為市場秩序存在問題。政府的職能便是要規范秩序、加強服務，但這具有一定的階段性，在市場秩序恢復之后，政府要主動退出管制。

類似紅頭文件長壽而引發的怪事還有很多，甚至一些交通部門在出現事故后的賠償標準仍然是喪葬撫恤金300元、補助糧票20斤；一些地方為實行地方保護，拿出的依據竟然是40年前的紅頭文件；有一位在上世紀60代回鄉的工人，當年每月發給生活費38元，40年后仍然每月領38元生活費，依據依然是當年關于給“出路”的統一政策。

在鄭州市法制局副局長李文德看來，紅頭文件必須“與時俱進”，“改革開放初期，我們對企業按所有制劃分，但在加入世貿組織后，這種劃分方式顯然已經不合適。”

但相關的文件并沒有廢止，因此出現紅頭文件之間，以及紅頭文件與相關法律之間相互打架的情形也就不足為怪。而對于公眾來說，他們根本沒有時間和精力去弄清這些文件之間的關系。

李文德舉例說，有些部門的紅頭文件加在一起有上百部，公眾很難對這些文件一一了解，但在實行定期廢止后，公眾不但可以明確對一些過期文件拒絕執行，甚至還可以向有關部門舉報，“這在一定程度上緩解了公眾與政府之間信息不對稱，同時也降低了行政成本。”

從“饅頭風波”中就可以看出，由一份文件引發的爭端最終動用了這個城市的大量資源，包括市、區政府之間的協調，企業之間的非正常競爭等等。

為成立“饅頭辦”而下發的紅頭文件，最終所帶來的社會效果遠遠小于其造成的資源浪費。

但規范紅頭文件是一個漸進的過程，據李文德介紹，“目前主要是針對部分和公眾生活密切相關的紅頭文件制定了限壽措施，下一步會把這一做法向更多的領域推廣。”

紅頭文件如何規范

對于鄭州能夠借鑒外地經驗，為紅頭文件設定“落日條款”這一做法，河南省社科院副院長劉道興認為，“這是一個進步。”

但他同時強調，對紅頭文件也應該有一個正確的看法。首先紅頭文件是在法律滯后的情況下，政府用來行使管理職能而制定的一些規章、制度等措施。

“雖然具有很強的針對性，但往往比較簡單，甚至一個會議就可以制定出一份紅頭文件。”劉道興認為，正是由于這些因素，導致紅頭文件缺乏對事物發展趨勢的長遠判斷，因此也就缺乏長久生命力。

“但它又是必不可少的，政府在行使管理職能的時候，又需要通過制定紅頭文件來和法律法規相互補充。”

為紅頭文件設定壽命，解決了紅頭文件長壽所帶來的一系列負面影響，但紅頭文件有效期內的規范化也是亟需解決的現實問題。

他舉例說，比如政府出臺某個紅頭文件，其抽象行政行為很可能越權違法，侵犯公民、法人，其他組織的合法權益，但是卻沒有一個對其有效的約束監督機制。

雖然1989年實施生效的《行政訴訟法》明確規定了公民、法人和其他組織可以對行政機關實施的具體行政行為提起訴訟，但也同時規定對法律、行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為不可以提起訴訟。

而這些抽象行政行為就包括通常所說的紅頭文件。劉道興認為，“除了法制部門正常的審核程序之外，也應該把紅頭文件納入司法機關的審查范疇。”

“如果能把紅頭文件列入司法監督的范圍，將是允許‘民告官’之后，中國法治的又一大進步。”劉道興樂觀地預測，新的《行政訴訟法》的修改已列入十屆全國人大立法規劃，民可告紅頭文件也將成為現實。