鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治安“疲軟”與倫理困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體承擔(dān)維護(hù)社會治安的責(zé)任，無力自保更談何保障鄉(xiāng)民？無論是鄉(xiāng)長被打還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)遭搶不報(bào)案，公眾在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出質(zhì)疑的同時，更希望去梳理、探求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治安“疲軟”問題的發(fā)生機(jī)制。

[案例]

“一票否決”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)啞巴虧

從2006年開年至今，河南漯河市警方一直在偵破一起跨地區(qū)作案的惡性案件。這個犯罪團(tuán)伙1年來洗劫了10多個縣區(qū)的40多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，非法獲得贓款贓物價值約50多萬元，致使10名受害人不同程度傷殘。目前，漯河市公安局在周邊警方的協(xié)助下，抓獲犯罪團(tuán)伙18人中的11人，另有7人在逃。

2006年1月13日凌晨，商丘市睢縣孫聚寨鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長李深水與財(cái)政所長單宏偉在鄉(xiāng)政府值班時，發(fā)現(xiàn)書記辦公室有犯罪嫌疑人并與之對峙。當(dāng)鄉(xiāng)里其他工作人員和派出所民警趕到時，犯罪嫌疑人已用鄉(xiāng)政府食堂的架子車，把偷盜物品從東院墻逃走。書記辦公室丟失了3臺電腦主機(jī)、鍵盤、1臺打印機(jī)、1個插座、2個調(diào)制解調(diào)器和2個U盤。李深水左腿膝蓋下面被打成“開放式粉碎性骨折”住進(jìn)醫(yī)院。

2006年初，大劉鄉(xiāng)政府被人洗劫走2萬多元現(xiàn)金及值班書記的手機(jī)。書記被打傷，一只手被打成骨折，腦袋縫了數(shù)針。就在當(dāng)晚，這伙人又順路來到空冢郭鄉(xiāng)政府，盜走了電腦、電視機(jī)等物品。

然而，在偵破過程中，辦案人員遇到很大阻力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在失竊后不主動報(bào)案，甚至矢口否認(rèn)被盜。一個被公安確認(rèn)被盜的鎮(zhèn)政府，官員卻說：“我們這里并沒有被盜搶過，過去也沒有。”記者在調(diào)查時也遇到了來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至警方的阻力。

40多家鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被盜搶卻不主動報(bào)案，主要原因是他們受所謂政績觀束縛。“治安狀況”的指標(biāo)直接決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)長命運(yùn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人都是治安防范的責(zé)任牽頭人，擔(dān)心領(lǐng)導(dǎo)追究責(zé)任，被社會治安綜合治理“一票否決”。

[解讀]

治安“疲軟”問題的發(fā)生機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體承擔(dān)維護(hù)社會治安的責(zé)任，無力自保，更談何保障鄉(xiāng)民？無論是鄉(xiāng)長被打還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)遭搶不報(bào)案，公眾在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出質(zhì)疑的同時，也在探求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治安“疲軟”問題的發(fā)生機(jī)制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色沖突。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府面臨兩種角色沖突：一是控制型政府與服務(wù)型政府的角色沖突，二是對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)的角色沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最基本的兩個職能是提供公共產(chǎn)品為農(nóng)民服務(wù)，同時執(zhí)行上級政府下達(dá)的任務(wù)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繁重的工作任務(wù)與本身體制問題，導(dǎo)致其把重點(diǎn)放在執(zhí)行上級任務(wù)中。這造成基層政府為農(nóng)民服務(wù)的責(zé)任意識淡薄，從而使農(nóng)民失去對他們的信任，反過來又影響基層政府更好地完成工作。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府之所以會面臨角色沖突，主要原因包括：一是基層政府角色定位不清。案例中鄉(xiāng)政府對治安問題的處理，采取的是回避正義的措施，為了獎杯，瞞報(bào)鄉(xiāng)政府被盜搶的事實(shí)，為了局部的平安，采取加固裝修政府大院的方式防盜。二是鄉(xiāng)政府角色沖突的背后有著巨大的利益在影響著他們的選擇，在“路徑依賴”中尋找規(guī)避責(zé)任的方案。三是農(nóng)民的監(jiān)督缺位為基層政府的角色沖突帶來可能性。這樣，在不能找到合適的表達(dá)途徑時，就會采取一些過激的對抗形式，上述案例中的犯罪團(tuán)伙專門盜搶鄉(xiāng)政府一定程度上表達(dá)了一種不滿情緒。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力。“鄉(xiāng)長被打事件”就是鄉(xiāng)政府發(fā)展觀與政績觀出現(xiàn)了偏差，表現(xiàn)在管理中某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，公眾對政府行政能力提出質(zhì)疑，偶爾采取消極對抗方式表達(dá)。案例中提到的犯罪團(tuán)伙中除了刑滿釋放人員外，還有對鄉(xiāng)政府進(jìn)行報(bào)復(fù)的下崗職工。嫌疑人選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)政辦、計(jì)生辦作案，這可以說是對鄉(xiāng)政府行政能力的極端挑戰(zhàn)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府防護(hù)措施弱，執(zhí)勤人員少，“油水”多；另外，在社會治安“一票否決”壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被搶后在報(bào)案與不報(bào)案的問題上普遍存在兩難選擇，而這種兩難境地正給犯罪嫌疑人以可趁之機(jī)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績考核。河南省2005年8月份通過的《河南省社會治安綜合治理?xiàng)l例》規(guī)定了社會治安綜合治理責(zé)任追究制，把社會治安綜合治理目標(biāo)責(zé)任落實(shí)到地區(qū)和單位，并把它作為晉級評先指標(biāo)。基層政府在上一級政府的要求以及政績考核等條件的約束下，想盡各種辦法來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。案例中的河南40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了遵循上一級政府的權(quán)威，在提供治安這類無外在物質(zhì)表現(xiàn)形式的公共產(chǎn)品方面，只作簡單的定量分析，而不是考慮其特定的外部正效應(yīng)。

社會治安本應(yīng)該是為公眾提供安全的生活環(huán)境、社會救助，促進(jìn)社會穩(wěn)定等等。然而，上一級政府對行政活動結(jié)果與工作人員的政務(wù)活動的評價不是以有彈性的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，鄉(xiāng)政府行政人員只慮及頭上的“烏紗帽”，于是采取欺上瞞下手段達(dá)成所謂治安先進(jìn)的目標(biāo)。這就導(dǎo)致了40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遭盜搶不報(bào)案的奇怪現(xiàn)象。

[啟示]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的倫理定位

河南40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著倫理定位與政績考評的困境。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的倫理定位就需要把倫理與行政二者有機(jī)結(jié)合起來，也就是要實(shí)現(xiàn)政府行政道德化問題。要真正做到政府行政道德化就必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府進(jìn)行倫理定位：改革現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，由控制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。其路徑主要在于樹立對村民負(fù)責(zé)的新理念；革除鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的特殊利益；轉(zhuǎn)變基層政府的權(quán)力單向來源問題；建立農(nóng)民自己的組織，監(jiān)督與約束基層政府；明確角色定位，即明確責(zé)任與權(quán)力。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的走向應(yīng)是有限功能的政府，采用群眾參與的、自上而下和自下而上相結(jié)合的工作方式，應(yīng)該定位為服務(wù)型政府。

在這種倫理定位下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的政績考核要充分體現(xiàn)社會正義及社會責(zé)任。政績考核時，必須做到把農(nóng)民放在首要位置，同時，政績考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循可測度和可操作兩項(xiàng)原則。

顯然，判斷一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府存在的合理性，邏輯起點(diǎn)是政績考核的階段性重點(diǎn)。這就要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府進(jìn)行政績考核時，把增加農(nóng)民收入，做好村鎮(zhèn)規(guī)劃作為評價指標(biāo)。從而使政績考核突出科學(xué)性與超前性，反映地方特色，體現(xiàn)人文內(nèi)涵，既立足當(dāng)前，更著眼長遠(yuǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府要不斷促進(jìn)社會發(fā)展，達(dá)致生人社會與熟人社會的和諧，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府樹立起尚公、尚平、尚信、尚和的執(zhí)政理念。樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀，在發(fā)展思路上立足實(shí)情，突出重點(diǎn)，切實(shí)把握好社會穩(wěn)定與社會發(fā)展的關(guān)系及借用外力與啟動內(nèi)力的關(guān)系。政績考評訴求于群眾的口碑、潛績與“做功”，而不只是獎杯、顯績與“唱功”，讓那種“破財(cái)消災(zāi)的心理與報(bào)案特別麻煩而選擇沉默”的消極應(yīng)對方式淡出鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的歷史舞臺。

(作者單位：中國人民大學(xué)行政管理系)