政策縫隙是如何“制造”的

征地補償、再就業優惠、稅收優惠，許多好的政策意圖往往出現設計漏洞，因而“政策縫隙”的存在導致優惠政策給了不該給的單位或個人，于是圍繞利益而出現“上有政策，下有對策”式的政策博弈在所難免。

[案例]

“見怪不怪”的政策縫隙

2006年，發生在鄭州、合肥、重慶三條看似互不相干的新聞，引起了我們對地方公共政策的反思。這三條新聞的共性特征就是，政策縫隙導致政府陷入了實踐困局。

新聞一：根據國家2002年出臺再就業優惠政策，下崗失業人員憑即可享受從事個體經營的3年“零稅費”。河南省地稅部門在鄭州銀基商貿城檢查時發現，300多家享受優惠政策減免稅的商戶，有70多家弄虛作假。另有一家申請減免稅的酒店，300名員工中下崗工100多人，占30%以上，“高達20多厘米”的申請材料也件件符合要求，符合免征標準，但稅務人員實地審查時看到，飯店月營業額達百萬，若拿到免稅手續，3年可少繳300多萬元。

新聞二：合肥市廬陽區工商分局光明工商所的統計結果顯示，該所2005年新登記個體工商戶80多家，其中60余戶都持有再就業優惠證，占登記總數的80％。開著私家車，擁有資產至少100多萬的店老板，卻持著再就業優惠證享受國家稅費減免。本來為了幫助下崗失業人員創業的再就業優惠證，在不少地方卻成了部分有錢老板們“鉆空子”逃稅費的工具。

新聞三：重慶高新區管委會于2006年初出臺692號文件。該文件的核心內容是：征地公告下達后離婚又結婚要求申購住房的安置房，如戶型發生變化，超過本戶按政策安置戶型以外的部分，按市場價購買。高新區人和街道安置辦公室負責人表示，政府出臺新政策實屬無奈，目的是為了讓當地拆遷戶“婚變”剎車。

原來，按照重慶市政府1999年頒布的55號令《重慶市征地補償安置辦法》，征地安置人員每人可補償20平方米的房屋；離婚的家庭可以分成兩套房屋，多的面積以750元/平方米購買；如果離婚后再婚，而配偶是城鎮居民且無房屋居住的，還可以征購12平方米的房屋，價格為240元/平方米。于是，在這一“政策指令”下，2005年第三期受安置的人和街道上演了一幕活劇：1000多對夫妻，從假離婚，到再婚，再到復婚。據人和街道民政所婚姻登記處的數據統計，2005年全鎮共有732對這樣的再婚婚姻。離婚的就更多了，一共1795對夫妻在這一年“勞燕分飛”，甚至出現了91歲老太太讓孫子背著去離婚的鬧劇，一場離婚率高達98%的“人和式婚姻”驚現于重慶大地。

對任何一個地方來說，類似于鄭州等地出現的“政策縫隙”可謂見怪不怪。征地補償、再就業優惠、稅收優惠，許多好的政策意圖往往出現設計漏洞，因而“政策縫隙”的存在導致優惠政策給了不該給的單位或個人，于是圍繞利益而出現“上有政策，下有對策”式的政策博弈在所難免。

[解讀]

理性算計與政策博弈

導致政策縫隙存在的原因主要有：一是圍繞決策所支撐的知識、信息容量不足，比如上述的稅收優惠；二是預見性不夠，對政策后果沒有作出充分估計和評價，比如重慶的“征地補償”做法等。

對待征地住房安置，重慶市有關部門政策設計的初衷是很人性化的，因為不僅允許分戶，而且對離婚后可能出現的再婚情況也有所考慮。但是，對于這種基于婚姻狀況的安置考慮恰恰鼓勵和慫恿了婚姻的裂變。事實上，2003年和2004年的第一期安置和第二期安置的許多農民都沒有搞清這個政策，只有少數人弄懂了政策“奧妙”開始假離婚。而這些人的成功為第三期的安置者開了路，后來又有人發明了假再婚。搞懂了政策玄妙的人奔走相告，他們認為無論是離婚還是再婚都是國家法律允許的，加上新《婚姻法》頒布后結婚離婚的手續簡便，于是一場轟轟烈烈的“離婚運動”便開始在人和街道瘋狂上演。

這種“上有政策”導致了因為利益的“下有對策”行動，失地農民在非對稱的中國拆遷政治中不得不考慮未來的生計和生活的安定。以一個三口之家為例，按照人均20平方米計算，他們可以分到1套60平方米的2室1廳。如果離婚，分戶一方可增購1套40平方米的1室1廳，多出的房屋面積以750元單價補繳，成本僅3萬，而40平方米的類似房屋，在人和地區的市場價為8萬元左右。如離婚后再婚，再婚后只有一室一廳的原配偶，可換一套60平方米的2房1廳。在這60平方米里，有12平方米按240元單價計，另48平方米單價為750元，付出不到4萬元。而同類的2室1廳房屋，在人和的市場價為11萬元左右。如此算來，一個離婚的家庭通過一系列的婚姻形態變更，所得安置房由一套2室1廳變成了2套，并可多賺7萬元。這樣的賬，人和三期安置村民都能倒背如流。這是個有著豐厚的獲利，又符合國家政策的捷徑，很難不受誘惑。于是，2005年轟轟烈烈的“人和婚變”不可避免。

但是，“政策空子”的存在及其危害不僅反映了決策程序的簡單化問題，同時也造成了可觀的制度資源的嚴重流失，更對政府的公信力和誠信度是一種極大的損害。面對政策缺陷所出臺“政策補丁”，只能是臨時補救的權宜之計，公共決策要避免政策縫隙需要完善制度基礎。

[啟示]

如何避免政策縫隙

政策縫隙的存在確實可能引發各種非合作博弈，從而導致政策產品的整體誠信度降低，防范政策風險的實質是防范政府不講信用、不守契約、不履行承諾。但是，我們看到政策產品有缺陷并非鉆空子者的錯，因為它預留了能被別人鉆的“空子”。當然，有時也并不能責怪政策制定者，因為某些新情況、新問題剛剛出現而缺乏預見性；或者客觀情況有了變化，政策一時無法適應新情況。因此，公共政策遵循科學化、民主化、法制化的制度安排是公共政策科學決策、忠實執行、有效監督的關鍵。一項公共政策是否科學化、民主化是與其制度基礎相關聯的：

——公共政策調查制度。在制定政策時，缺乏充分的調查研究，只是針對某些表面現象，匆忙做出決策，是十分有害的。因此，完善公共政策制定必須要求開展充分的公共政策調查，了解和掌握政策規劃和設計所考慮的方方面面的知識和信息。

——公共政策聽證制度。一般來說，重大決策的出臺與實施需要聽取政策利益相關人的意見，它可以有效避免重大政策漏洞、充分保證政策利益的代表性、可以及時調整政策不足。西方聽證制度的實施已經有了百來年歷史，它的科學性、參與性、有效性值得我們“初來者”學習與借鑒，而規范的聽證制度并非民主作秀。

——公共政策咨詢制度。重大政策的制定需要政策咨詢專家系統的支撐，需要政策咨詢研究機構的思維投入。在發達國家，“思想庫”或“腦庫”是聯結決策機構與專業知識分子的最佳媒介，是專家學者服務于政府的理想路徑。專家咨詢可以彌補專業知識之不足，可以有效克服公共決策的失誤，可以充分利用社會的智力資源。

——公共政策公示制度。任何一項公共政策的出臺都要事先公示，讓公眾有充分的知情權，這樣才能更好地聽取意見與建議，及時彌補政策的某些缺陷，也才能更便利地開展政策動員、擴展政策推廣，它也可以充分實現公眾的民主討論，使決策更合理、政策執行更迅捷。

——公共政策監督制度。公共政策的決策、執行都需要監督，它可以避免政策決策過程中的黑箱操作，也可避免政策執行中的尋租行為。政策監督制度還可有效地節約社會成本、減少政策資源損失、提高政策效益，因而，公眾監督、新聞媒體監督、政策參與者自身監督就顯得特別重要。

——公共政策反饋制度。公共政策制定存在諸多不可能準確預知、預見、預測的因素和變量，并非設計制定中都可未雨綢繆。因此，公共政策實踐過程需要經常總結執行中出現的新情況、新問題，發現漏洞，及時補漏。否則，政策漏洞會成為政策窟窿，再好的“政策”也會敗在“對策”之下。

（作者單位：中南大學公共政策與地方治理研究中心）