基于風險的企業年金監管框架的構建

摘要：成熟市場的經驗表明，風險導向監管是嚴格的數量限制模式和審慎性監管模式之外，整個年金監管框架中十分重要的組成部分，引入風險導向的養老金運作監管將是必然趨勢。本文綜述了當前國內外對養老金監管的文獻觀點，探討風險導向監管模式在企業年金領域應用的理論和意義，并著重通過采集流程風險點，構建風險監管矩陣和制定監管實施工具等來建立基于我國企業年金以風險為導向的ＲＡＴＥ監管框架，從而為我國企業年金制度初步探索新的監管理念和監管方式。

關鍵詞：企業年金；風險監管；ＲＡＴＥ

中圖分類號：Ｆ８３０ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－９０３１（２００６）０９－０００６－０５

一、研究現狀

隨著基于風險的企業年金監管逐步得到重視，各國積累了較多與之相關的研究文獻。關于年金風險監管的含義，有研究認為年金監管的基本職能包括：準入授權、監測、分析、干預、修正和交流。企業年金的風險監管仍是執行上述職能，只是方式上與普通監管有所區別，它是以復雜的數據庫或評分系統為基礎的，通過大量地運算找出監管者關注的重點并加以處置的監管模式（Ｒｉｃｈａｒｄ Ｐ．Ｈｉｎｚ，Ａｎｃａ Ｍａｔａｏａｎｕ，２００５）。年金風險監管的基本要素包括：風險管理程序的要求；風險基礎的資本和準備金要求；使用壓力測試或ＶＡＲ測度風險；定量和定性分析混合使用的風險評分系統來監控重點環節，例如監管階梯法和交通指示燈法；依靠第三方進行監管；增強信息披露；金融監管機構的整合；強化行業教育（Ｒｉｃｈａｒｄ Ｈｉｎｚ，Ｒｏｂｅｒｔｏ Ｒｏｃｈａ，２００６）。與傳統的企業年金監管相比，風險導向的監管專注于高風險環節，可以有效地節省監管資源；建立了風險評估和金融機構風險管理體系進而提升了金融系統的穩定性；監管方法靈活，可以對各種金融產品和不同類型的金融機構進行監管（Ｔｈｏｍａｓ Ｆｉｔｚｇｅｒａｌｄ，Ｒｏｂｅｒｔ Ｖｏｇｅｌ，２０００）。這為完善當前我國企業年金現階段監管框架提供了參考。

對于基于風險的企業年金監管機制，我國尚處于探索階段，相關文獻也較為稀缺。研究認為，我國企業年金運行中需要加強監管的風險包括：信用風險、獨立性風險、投資風險和公平性風險。這主要是由我國現行企業年金的制度安排和市場結構決定的，這些特征包括運營部門較多，風險鏈較長，缺少專業的養老金機構，年金采用個人賬戶，屬于員工自愿建立的補充性養老保險（巴曙松，２００５；楊波，２００４）。鄧大松，吳小武（２００５）認為企業年金基金運行中存在的風險點主要分為內部風險和外部風險。外部風險包括：政治風險、政策風險、經濟周期風險、通貨膨脹風險和自然風險。而內部風險則包括：委托代理風險、流動性風險和破產風險。在企業年金風險的防范上，針對我國企業年金市場發展初期的特殊情況，構建風險導向監管的建議是以主動性監管為主；加強監管主體之間以及其自身部門之間的信息溝通；加強信息披露制度建設，防范關聯交易風險；按照ＩＳＳＡ標準完善企業年金持有人利益保護框架；建立明確的問責機制，防范出現問題后員工利益無處保護（巴曙松，２００５）。

從在國際發展經驗看，養老金風險監管理念從銀行監管經驗中移植過來不久，國外文獻中闡釋風險監管時，以研究銀行、保險業經驗居多，針對養老金風險監管資料較少，且多為案例研究，缺少國際比較和系統性的梳理，沒有總結出年金風險監管發展的一般規律。同時，國外文獻中實際操作方法介紹較少，特別是風險監管核心內容——風險矩陣和監測指標的編制基本沒有涉及，難以指導我國后續推進風險監管的進程。

由于我國年金監管框架建立時間不長，從文獻綜述來看，國內對年金監管問題的研究多數是基礎性研究或知識性介紹。在實踐上，我國年金市場剛剛起步，監管資源稀缺，年金體系復雜，角色較多且金融機構行業跨度較大的情況下隱藏著較大風險，引入風險監管迫在眉睫。因此需要盡快將風險監管的概念、操作方式等全面介紹到我國的年金市場，認清風險監管的發展趨勢，是對我國現行數量監管模式的有益補充。深入研究年金風險監管的國際經驗，以及我國可能采取的實踐方式是一個極其重要的課題。

二、基于風險的企業年金監管模式理論與實踐

國際上企業年金基金監管模式主要有兩種，即審慎性監管模式和嚴格數量限制監管模式，隨著監管理念的逐步成熟和各國監管能力的逐步提高，呈現出日益重視風險導向監管方法運用的發展趨勢。

（一）基于風險的企業年金監管的發展和演變

１．在各國養老金建立的初期或金融市場欠發達國家，實行嚴格數量監管是符合實際的。采用嚴格數量限制的監管模式是與一國的實際情況相聯系的：此模式下監管當局的主要任務是設立數量標準，并對相關主體對各標準的符合性加以監督，監管過程比較容易把握。因此，對于企業年金處于發展的初期或者是金融市場不發達、監管條件不成熟的國家來說是一個符合實際的選擇，該模式有利于控制基金投資風險，最大限度地保證年金的合規發展和廣大受益人的利益安全性。但是一味強調安全性而對年金運行實施嚴厲僵化限制的監管，難免招致過度監管之嫌，也可能使一國喪失發展資本市場的動力。對基金投資領域、資產配置比例等方面的硬性規定使企業年金基金較多地受到政府的約束，經營的主動性和創造性從主觀和客觀方面都受到了壓抑，導致了市場效率的扭曲。

２．由嚴格數量監管逐步放松限制，并向審慎性監管模式過渡。對于經濟發達，金融體制和監管體系比較完善的發達國家來說，逐步向審慎性監管過度或從初期就采用審慎性監管模式也是十分常見的。在審慎性監管模式下，監管機構放松對有關合同條款、市場準入條件、投資組合等約束，監管層對企業年金專業投資機構的準入資格僅作一個基本條件要求，一般不過多介入基金日常運作，在投資行為細節和其他方面給予基金充分的自由。美國、加拿大、澳大利亞等國采用的即是此種模式。實證研究表明：實施審慎性監管模式的國家的年金投資收益水平要高于實施數量限制模式國家的收益水平，而且面臨的風險反而相對小些。這里需要強調的是，如果不顧國情，忽視企業年金基金對安全性、收益性和流動性的綜合要求，在金融體系落后，兼管經驗匱乏的國家推行審慎性監管模式，往往事與愿違。

３．由嚴格數量監管向審慎性監管轉變的同時，一些國家開始關注并引入以風險為導向的監管理念。隨著時間的發展和年金運作過程中出現的各種新情況，兩種監管模式都出現了與現實不相適應的方面：市場敏感度低，往往對風險的識別不夠及時，相應的監管措施滯后于市場發展等。２０世紀９０年代以來，一些國家開始關注并引入風險監管的思想，力爭既能有效控制風險，又兼顧企業年金安全和效率的平衡。一些國家的監管當局相繼摒棄不必要的高成本的監管法規和手段、提出一系列以風險監管為基礎的規則，引入了靈活、適用的風險導向監管方法，年金領域的監管與效率兩大問題也實現了歷史上前所未有的融合。美國、加拿大、澳大利亞等國在企業年金風險導向監管方面都積累了比較成熟的經驗。

（二）構建風險為導向的監管的一般框架

１．ＯＥＣＤ國家以風險為導向監管的理論探索。ＯＥＣＤ國家的ＩＯＰＳ（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ Ｐｅｎｓｉｏｎ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｓ）將以風險為導向列為年金監管十大原則之一，目的在于尋求最大化程度地減輕、降低年金系統的潛在風險。各國根據自己的實際情況在風險監管上都取得了比較好的經驗，以加拿大為例：ＦＳＣＯ（Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ ｏｆ Ｏｎｔａｒｉｏ）的風險監管程序包括監控、確認、強制實施三大過程和以各種定性、定量指標為風險參數的兩個層面的遴選標準。通過第一個層面檢測識別出那些并不會對年金計劃受益人產生直接高風險的年金計劃，將其排除在需要繼續關注的范圍之外。第二個層面對通過第一層面檢驗繼續留下待檢的年金計劃中進一步識別出由于各種可能的偏離而對年金計劃參與人可能產生的高風險的那些部分，并作進一步詳細的風險判斷，據此采取不同強度的監管措施。具體流程見圖１。

２．風險監管方法的操作思路。監管當局通過現場監管和非現場監管（主要是非現場監管方式），對所獲得的綜合信息進行分析，逐步進行檢驗測試，將年金計劃各運營主體劃分為正常、基本正常、有問題、嚴重問題機構等不同的風險類別。

對于正常機構和基本正常的機構，監管當局的主要監管任務是關注其發展中遇到的問題，并據此研究此類機構的共性問題。對于有問題機構，監管當局可視問題的嚴重程度而相機而動。或者就其指標異常的原因及公司經營的狀況，向公司法定代表人和其他高級管理人提出質詢，提出整改要求；或者視情形直接采取救助性措施或整頓性措施。而對于嚴重問題機構，除可采取上述的整頓措施外，監管機構一般在已經或者可能發生支付危機而嚴重影響年金計劃受益人利益和金融秩序的穩定時，對該機構實行接管。若危機機構已經嚴重償付危機或者有重大違法經營行為而無法救助或沒有必要進行救助時，監管當局可依法對其予以市場退出。

（三）國外基于風險的企業年金監管實踐

１．關于企業年金監管指導及操作實踐的監管要求和國際慣例。２００５年４月ＯＥＣＤ理事會通過了《ＯＥＣＤ企業年金治理準則》，它要求對企業年金公司治理的監管應明確以“設立企業年金是為了確保退休以后能有一個穩定的收入來源”為目的。該準則對所有成員國和非成員國企業年金基金治理具有普遍的指導意義。

２００５年１０月國際養老金監督官協會ＩＯＰＳ出臺了《ＩＯＰＳ私人養老金監管十項原則》。其中第五項原則——風險導向，已經明確提出養老金監管應該力求將最可能的風險控制在最低水平，應以風險導向監管為目標，監管要有事先性，按照比例方法，及時發現、避免并干涉可能出現的嚴重問題，并使用可以最大化監管結果價值的監管工具。這是第一份明確指明年金風險導向監管的國際性指引文件，我國的保監會是該協會的委員，需要遵從該原則的指引，可以說風險監管也將成為我國現行年金監管模式下的有益補充。

２．ＯＥＣＤ國家的監管實踐。現在已經明確采用風險監管的理念進行養老金監管的ＯＥＣＤ國家包括：美國、加拿大、澳大利亞、德國、意大利、西班牙、荷蘭、丹麥、愛爾蘭和英國（ＣＣＩＲ，２００４；ｗｏｒｌｄ ｂａｎｋ，２００６）。這些國家擁有較為完善的金融體系，并且在銀行和保險業的風險監管中積累了豐富的經驗，將風險監管引入養老金市場水到渠成。

美國，近年來監管機構更加倡導教育市場，技術支持監管和機構資源服從法規。這些動態反映了美國強調交流式監管的趨勢，以更有效的通過對雇主年金計劃的監管來保障參與人的權益（Ｒｉｃｈａｒｄ Ｐ．Ｈｉｎｚ，Ａｎｃａ Ｍａｔａｏａｎｕ，２００５）。

加拿大，２０００年７月ＦＳＣＯ實行以風險導向的ＤＢ計劃監管方法。為在技術上保證風險監管的實行，該委員會對國內注冊的６０００多個養老金計劃進行了跟蹤調查，并建立了電子數據庫，并定期公布精算信息摘要（ＡＩＳ）和養老金發展的趨勢分析（ＦＳＣＯ，２００５）。

德國，年金風險監管的組成環節包括風險度量，根據場景預測等方法合理度量風險；壓力測試，即模擬資本市場和房地產市場短期內受不同程度消極影響下的反應，需求合適的投資策略；風險打分系統，即監管部門通過調研，根據定量指標和定性場景分析的結果，對機構進行風險評級，并列出風險矩陣（Ａｘｅｌ Ｏｓｔｅｒ，２００６）。

３．拉美國家的監管實踐。拉美地區已經有部分國家開始引入了風險監管的方法。例如，墨西哥企業年金基金為了獲取更高的投資收益普遍采用了新的投資政策，與此相對應的引入了ＶＡＲ限定下的風險監管。哥斯達黎加的年金監管局也引入了風險監管的理念，根據每年的物價指數調整年金管理機構資本的最低要求，為防止操作風險加大了對信息系統的投入，并強制年金管理機構建立風險委員會。

二、我國引入基于風險的企業年金監管框架探討

（一）我國企業年金轉向風險導向監管的意義

１．降低監管成本和提高監管效率。風險監管方法的引入有利于降低監管成本，提高監管效率。對于監管當局而言，相對于龐大的年金體系監管資源總是稀缺的，必須很好地對監管資源加以配置，提高監管效率。一個有效的風險導向監管程序能在較短的時間內以一個較為準確和快速的方法找出存在較大風險而需要重點關注的年金管理機構，從而避免花費過多的監管資源在無重大問題的機構身上。

２．強調建立有效的風險預警機制，及早發現風險信號。風險導向的監管方法提供了有效風險預警機制，為其監管機構果斷介入和經營管理機構自我糾正提供了指導，為及早化解危機和減少損失贏得了寶貴的時間。也為廣大建立年金計劃的企業正確區分“好機構”和“壞機構”，為其更好地委托自己企業的年金計劃，選擇風險控制水平好、經驗豐富的年金管理機構提供參考。

３．動態靈活地調整監管重點，優化配置監管資源，提升年金市場的靈活性。年金運行的市場環境不斷地在發生變化，年金運營也會不斷面臨新的風險，單純的嚴格數量限制模式和審慎性監管模式下的監管條件往往具有剛性，帶有危機導向的“消極性”監管特點，難以適應不斷變化著的內外部市場環境。風險導向的監管方法彌補了兩種監管方式靈活性的不足，可以根據年金市場環境的變化來比較靈活的調整風險監管程序中的風險參數設置和相關指標，從而達到動態監管、量身定制的效果。

（二）建立我國企業年金基于風險的監管框架

英國在１９９５年巴林銀行事件后由ＦＳＭＡ頒布了針對銀行系統的《以風險為基礎的銀行監管辦法》，借鑒該辦法框架，我國企業年金基于風險的監管可以分為風險評估（Ｒｉｓｋ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ）、監管工具（Ｔｏｏｌｓ）和實施評價（Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ）三個層次，即構成ＲＡＴＥ框架。

１．基于風險的企業年金監管目標。借鑒２０００年ＦＳＭＡ對金融監管目標的設定，我國對企業年金監管的目標應包括：維護企業年金市場的穩定有序；促進市場主體對運營機構的了解；保護企業年金持有人的利益；減少金融犯罪。

２．企業年金監管體系的風險點判斷（Ｒｉｓｋ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ）。與傳統監管方式不同，企業年金監管體系對風險點的判斷并不完全針對機構，而是以監管目標為導向，對達到監管目標有負面影響的因素即可判定為風險點。在操作上，判定具體風險點前要注意以下幾方面。

（１）出具對金融環境的評估，這會間接地影響企業年金市場的發展、政策、企業參與狀況等，從而進一步影響監管目標的實現。

（２）對于金融機構的風險點判斷，還應衡量機構在市場的影響力。我國當前監管資源不足的情況客觀存在，就運營機構對市場的影響進行劃分而投入不同程度的監管資源，也是推動監管效率提高的方式。

（３）按照企業年金運營流程和監管目標判定具體的風險點。按照我國企業年金運營模式特征，風險點歸屬與年金計劃體系的風險和年金基金管理運作的風險兩大類，前者包括企業年金理事會的風險、企業年金參與機構關聯交易的風險、企業年金計劃公允性風險、企業的繳費風險、參與機構的治理結構風險、欺詐和虛假營銷的風險六種，后者包括產品風險、投資獨立性的風險、資金的流動性風險、資產配置風險、通貨膨脹風險、賬戶管理系統風險、資產托管及挪用的風險和信息報告風險八類。同時，還需要結合判定這些風險點在運作環節中的影響程度和發生概率，給出一個影響因子乘數。這些風險都直接或間接地影響了監管目標的達成（見圖２）。

（４）對這些風險點進行更為細致的評估，劃分風險類別。依據風險發生的程度，將其劃分為低風險、存在風險、重大風險和無法接受的風險四個級別，并據此構成可具操作性的風險矩陣，指導企業年金的監管。

３．依據風險矩陣設計企業年金的監管工具（Ｔｏｏｌｓ）。

（１）企業年金理事會的運作指南。為了明確年金理事會的地位和發揮年金理事會應有的作用，我們應該制定年金理事會的運作指南，內容應當包括以下幾個部分：年金理事會的產生和理事的任職資格；理事會的職責義務和權利；理事會成員的禁止行為；理事會對企業年金基金的經營管理（包括年金基金的投資決策管理和年金基金運營風險管理）。

（２）受托人的內部控制制度。受托人的內部控制是指由受托人建立的一系列方法和程序來保證企業年金基金的安全，受托人公司財務和其他信息真實、準確、完整和及時。內部控制的主要內容包括：受托人要和其他的委托人進行監控和及時的溝通，確保企業年金基金劃轉的安全性和賬戶記錄的準確性；受托人的風險管理和控制制度，建立完善的事前識別和監測，事中預警、防范和處理，事后評估和報告制度，將各類風險控制在最低限度；受托人的電子信息系統承載了大量企業年金計劃的信息和數據。

（３）向企業及員工的信息披露。我們可以從以下三個方面來評價信息披露的程度和質量：一是充分性，即披露內容要公開所有法定項目要求披露的信息，不得有欠缺和遺漏。二是準確性，要保證所披露的信息能準確地反映企業年金基金運作的狀況，披露人有義務及時地向企業和員工更正和更新重大事項變動。三是及時性，披露主體應在規定的時間內，按規定頻率及時披露應該披露的信息。

（４）非現場的合規性報告的定期審查。受托人要向監管機構定期呈交財務會計報告、基金管理報告，賬戶管理人要向監管機構定期呈交賬戶管理報告，托管人要向監管機構定期呈交財務會計報告和托管報告，投資管理人要向監管機構定期呈交投資組合報告和投資管理報告，做到防患于未然。

（５）產品設計的規范指引。企業年金的產品設計就要符合企業年金基金的長期性和安全性這兩個重要的特性。企業年金的投資方針準則需要決定的問題有：具體投資理念和目標、投資回報目標、基金可承受的損失程度（風險允許度）、基金運作的限制條款和制約條件、投資策略、外部委托管理還是內部管理、資產的特性、投資對象的特性、投資目標基準、投資風格等等。這一攬子的產品方案是年金未來投資操作和業績評價的基礎。

（６）現場的定期、非定期檢查。企業年金基金管理機構進行現場檢查和察看既可以是與高級管理層就重大戰略和風險管理問題進行高層次的商討，也可能是對企業年金基金進行詳細審核并判斷該基金是否符合審計要求。風險評估檢查主要是指四個方面，即投資、融資、運營和總體合規管理情況。現場檢查的次數和強度通常取決于監督人員對內部控制環境的信賴程度，另外還受企業年金基金風險評價結果的影響。當機構面臨較高的風險的時候，則次數和強度都要加大，反之則反。

４．企業年金計劃風險監管實施的評估（Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ）。

（１）針對不同風險級別制定監管策略。風險矩陣中將企業年金各個環節的風險劃分為低風險、存在風險、重大風險和無法接受的風險四個級別，根據風險所發生的不同概率和影響程度采用相應的監管策略。監管方式可以針對四類風險層次而劃分為監視、預防、矯正、關閉四類，即對于運營環節中出現的低風險，監管部門采用報表核查、口頭提示等方式對其進行評估，目標在于監測和追蹤風險發生的程度和趨勢；對于存在風險級別，監管部門可采用現場檢查、規范指導等進行預防，目標在于防止運營的風險實現或擴大；對于重大的風險，則有必要采取停止整頓等嚴厲手段，徹底糾正不規范的運營行為；而一旦出現無法接受的風險，則可以清算企業年金計劃、運營機構退出市場等，處理已經實現的風險，防止因拖延處理而造成的損失增加以及危害其他企業年金計劃。

（２）擴大信息披露渠道，促進監管透明化。擴大信息披露渠道，可以從四個層次搜集：第一層次是運營機構的信息披露，即對公眾披露應當披露的信息和對持有人披露的特定信息；第二層次是對運營機構監管部門的信息披露，即向銀監會、證監會或者保監會披露要求披露的有關托管、投資管理、產品設計、營銷等運營信息，以及監管部門采取的定期或不定期現場檢查；第三層次是向企業年金計劃的監管部門，即勞動和社會保障部提交符合要求的審計報告，完整披露運營中應當提供的信息；第四層次是來自于獨立第三方中介機構所提供的市場情報，既來自于包括會計、審計、法律等機構的信息。

（３）加強監管機構間的協調和合作。在當前我國實際狀況下，單個監管機構不可能完成對整個業務鏈的風險監控，借鑒國際經驗必須加強監管機構間的協調和合作，既包括監管信息的合作溝通，也包括監管手段和策略的協調實施。建議各監管主體定期召開聯席會議，實現信息的共享。可以通過設計先進的企業年金管理信息系統對信息進行匯總和公布，使各監管主體可以在第一時間接收到加工整理過的信息，從而降低了在手工操作環境下，產生操作風險的可能性。如有必要，也可借鑒英國職業年金監管局對職業年金計劃的監管經驗，成立年金監管委員會，該委員會由勞動和保障部的社會基金監督司以及證監會、銀監會以及保監會共同構成，年金委員會統一協調各監管部門的關系，進行統一管理。由于法律上的沖突，在無法實現統一管理的情況下，可以先在各監管機構內部設立獨立的年金監管部門，專門負責對年金業務的管理，方便各部門之間的聯系，使監管更加具有針對性。■

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