收容制度該恢復嗎？

社會救助制度代替收容遣送制度，是國家尊重人權和保障人權的集中體現，是人治與法治的“分水嶺”

近來，社會上有些人對當年廢除收容遣送制度的舉動提出質疑，認為有必要恢復收容遣送制度，對城市流浪乞討人員進行收容，以改善城市的治安狀況和維護城市的社會秩序。對此筆者持有不同意見。

由來

實際上，收容遣送的做法早已于新中國成立之初即開始采用。上世紀50年代，收容遣送的主要對象是舊軍隊及土匪遺留下來的散兵游勇、妓女、社會上的無業游民等；60年代，收容遣送的主要對象是因災荒而流入城市的災民。根據不同情況分別給予這些人以安置或者救濟，既解決了社會問題，又維護了城市的社會秩序，這一做法取得了很好的社會效果。

上世紀80年代初，農村開始實行家庭承包責任制，因此出現了大量的剩余勞動力，同時，國家的計劃生育政策越來越嚴格。另一方面，隨著改革開放政策的推行，城市對于外來人口的禁入規定在執行上開始有所松動。一些農民或者試圖進城謀生，或者為了逃避計劃生育管理，或者由于其他種種原因，而大量地進入城市。這些人中的相當一部分人因生活無著而成為流浪乞討人員，或者給城市的社會秩序造成一定的影響，或者成為城市社會治安的不利因素，或者成為計劃生育政策的死角。為了規范對這些人員的管理，國務院于1982年制定了我國第一個關于收容遣送制度的行政法規，即《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。

變異

收容遣送制度的本來目的是為了通過強制性手段對那些盲目流入城市而成為流浪乞討的人員進行“救濟、教育和安置”，以達到“維護城市社會秩序和安定團結”的效果。可見，提供社會救助仍然是主要目的。但在后來執行過程中，這一制度的本來目的發生了變異。

適用對象被無限擴大。國務院的一些部委通過制定《意見》或者《通知》、各地通過制定有關收容遣送、外來人口管理、社會治安綜合治理、信訪等方面的地方性法規和地方政府規章，持續擴大收容遣送的對象，達到了事實上無所不包的程度。

強制手段被進一步強化。收容遣送制度本身即意味著具有一定的強制性，包括強制收容和強制遣送，但《辦法》沒有具體規定強制的手段和方法。各地在所制定的法規和規章中，具體規定了諸多的強制措施。

成為某些人創收的手段。一些收容遣送站被承包給某些人，承包者通過強制被收容遣送者勞動獲取非法收入。因各地規定被收容遣送者不得擅自離站，有的收容遣送站規定只要交錢就可離站。

廢除

針對收容遣送制度所存在的這些問題，在2003年發生于廣州的孫志剛案之前，社會各界即已有強烈反映，尤其是許多全國人大代表多次通過議案或者建議的形式，提出了自己的意見。但無論是社會各界還是全國人大代表，此時普遍認為收容遣送制度的存在是必要的，只是這一制度在執行過程中出現了問題，因此，所提建議都是如何完善這一制度。國務院有關部門也已意識到這一制度所存在的嚴重問題，開始著手研究如何進一步規范和改進這一制度。

應該說孫志剛案是廢除收容遣送制度的契機。大學畢業后在廣州打工的孫志剛慘死在收容遣送站的情況被媒體披露后，社會各界不僅對該收容遣送站致孫志剛死亡的暴行進行譴責，更對收容遣送制度進行著深刻反思。此時，社會上共同的聲音是要求廢除收容遣送制度。其中畢業于北京大學的三位法學博士俞江、騰彪和許志永以及賀衛方等五位教授都從不同的角度向全國人大常委會提出建議書，影響較大。黨中央和國務院經過慎重研究，決定廢除這一制度。2003年6月18日，國務院常務會議審議并原則通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，并于同年8月1日起施行。至此，實行了50余年的強制性收容遣送制度被予以廢除，而代之以公民自愿性尋求政府救濟的社會救助制度。

收容遣送制度的廢除，獲得了國內外的一致好評，普遍認為這是中國社會文明進步的一個標志性事件。可以肯定的是，收容遣送制度在中國社會發展的特定歷史階段，對于為特定的群體提供社會救助、維護社會秩序，特別是維護城市的社會秩序，起到了積極作用。但是，由于這一制度的最大特點是強制性和身份性，存在著根本性缺陷，其與社會主義社會所奉行的人權保障理念和法治理念格格不入，予以廢除應屬情理之事。

社會救助制度的最大特點是自愿性和政府的義務性，因此，社會救助制度與收容遣送制度在理念上存在著巨大的差異。可以說，社會救助制度是國家尊重人權和保障人權的集中體現，是現代公民社會下國民對政府的合理要求。

恢復？

在要求恢復收容遣送制度的聲音中，尤以鐘南山院士的意見最具代表性。

鐘院士質疑：“在設計法律制度方面，我們應以什么人為本？就是應以好人為本，而不是以壞人為本，對敵人的寬容就是對人民的殘酷。”在法律制度設計上的“以人為本”，是以所有人為本，不論此人是好人還是壞人，也不論是城市里的人還是在城市流浪乞討的人，甚至不論是合法的公民還是犯罪的公民，只要是正當合法的權益，法律都要一律進行保護。同時，好人與壞人的區分，并不是法律上的標準。即使是所謂“壞人”，他們在憲法和法律上的合法權益，我們就可以忽視甚至蔑視嗎？

鐘院士認為：“偷竊和搶劫的人，和城市流浪人員只有一水之隔。”這一說法是與社會主義法治理念明顯相悖的。我們知道，法律是一種行為規范，它只以人們的行為來判斷其是否合法，只能對構成違法的行為進行懲處，當一個人的行為還不構成違法時，法律就不能去懲處他，法律不能依人們的身份決定是否要對其進行懲處；即使是對違法行為人，也只能依據法律的預先規定進行懲處。

我國正處于建設社會主義法治國家的進程之中，是否對流浪乞討人員收容遣送，可以說是人治與法治的“分水嶺”。從人權保障的理念出發，法律對人們的行為只能作合法推定，而不能作違法推定，不能推定某些身份的人必然違法，而在其所謂的實施違法之前先行對其進行懲處，這種有罪推定或者先入為主做法的危害性，在我國歷史上的慘痛教訓實在是不勝枚舉。

城市流浪乞討人員因生活無著可能違法犯罪率要比生活在城市里的人要高，這是全社會特別是長期生活在城市里的人都要思考如何去更好地解決和面對的問題，也是構建社會主義和諧社會所必然要解決的一個難題。我們只能通過給這些人提供更好更完善的社會救助、幫助他們提高就業能力、切實解決他們的基本生活保障，從而從根本上解決問題，而不能像以往那樣采取強制性收容遣送的粗暴簡單的方法，來思考問題甚至解決問題。恢復收容遣送制度實際上意味著我們的國家和社會將倒退到忽視人權和人治的時代。