農村勞動力轉移培訓中的政府作為探析

統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重要任務，也是全黨工作的重中之重。然而農業人口多，人均耕地面積少，是我國的基本國情，農業綜合效益低又是我國農村的一個普遍現象。要解決“三農”問題，提高農民的經濟收入，必須推動農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，建立城鄉一體化的就業機制。從目前至今后很長一段時間來看，勞動力總量長期供大于求的狀況是我國勞動力市場的最基本特征，針對農村勞動力整體素質不適應崗位需求的現實，通過加強職業教育和培訓提高勞動者的就業能力、工作能力和職業轉換能力，解決勞動者素質結構與崗位需求不對接的問題就顯得尤為必要。

為了加速農村勞動力轉移培訓的力度，早在2003年國務院辦公廳就轉發了農業部等部門《2003—2010年全國農民工培訓規劃的通知》，對農村剩余勞動力轉移培訓的指導思想和基本原則、培訓的目標和任務以及配套的政策措施作了相應的規定。2004年中央1號文件也提出了加強對農村勞動力的職業技能培訓。在這一思想的指導下，教育部2004年先后印發了《農村勞動力轉移培訓計劃》《關于組織農村勞動力轉移培訓“陽光工程”的通知》，并在成都召開了“全國農村勞動力轉移培訓經驗交流會”。在教育部的組織和推動下，各省教育行政部門普遍加強了農村勞動力轉移培訓工作的力度，僅2004年農村勞動力轉移培訓的規模就達到了3146萬人，四川、貴州等省的轉移培訓已經初具規模。但是與農村勞動力“蓄水池”中1．5億的剩余勞動力存量相比，對農村勞動力實施轉移培訓仍然任重道遠。

一、政府介入勞動力轉移培訓的理由

(一)教育產品的準公共性

從理論上嚴格地說，在政府經濟領域中，教育屬于準公共產品，并且是一種全國性的公共產品。公共產品的充分供應是市場經濟有序運行、經濟資源優化配置的重要條件。但是公共產品的市場供應存在天然的缺陷，是市場失靈的領域，在這種情況下，政府就要履行為經濟發展提供制度環境和基礎服務的職能，為社會供應充分的公共產品；同時，政府作為公共權力機構，具有合法的強制力，一般能夠公正地、穩定地提供公共產品。從1986—2001年，16年國家在職業教育領域僅撥款9個億，教育公共經費不足，投入太少是制約我國職業教育長期以來裹足不前的一個主要原因。十屆人大四次會議上溫總理在政府工作報告中提出“發展職業教育是一項重要而緊迫的任務，今后五年中央財政將投入100億元支持職業教育發展”。這100億對職業教育來說，可謂是一場及時雨，說明了中央大力發展職業教育的決心。

(二)實現公民平等受教育權利的需要

新農村建設最關鍵也是最重要的任務是加大對人力資本的開發，造就一代有文化、懂技術、會經營的新型農民，這也是中央提出以人為本的科學發展觀的精髓所在。要提升農村勞動力的人力資本就必須依賴于教育公平，“教育公平”即公民能夠自由平等的分享當地公共資源的狀態，它的核心是“教育機會均等”；作為現代教育的基本理念，它具有鮮明的價值指向，主要是改變處于不利地位的社會階層的教育狀況。經濟發展的實踐也表明：教育是扶貧的最佳手段和根本途徑，大力發展教育是減少和改變貧困地區發展不均衡的關鍵。在這種情況下，大力實施對農村剩余勞動力的轉移培訓其目的就是使農民在就業機會面前不因后天教育水平的巨大差異而導致就業能力的不平等。為此，政府就必須盡快廢除以GDP為單一取向的政府業績評價指標，堅持以人為本的發展觀，維護和保護好農民的基本權利，為農民提供有保障的公共產品，創造農民增收的社會環境。

(三)整合各類職教資源，提高職業技能培訓水平的需要

目前我國的職業技術教育仍然缺乏統一協調的管理體系，各部門的資源優勢未能得到很好的整合。職業教育中呈現出一種資源分散、各自為政、優勢不能互補的條塊式局面，嚴重阻礙了職業教育的發展。針對這種狀況，政府應該在充分發揮現有教育培訓資源作用的基礎上，改造和完善一批教育培訓機構，加強基地建設，完善教學培訓條件，建設一批能起示范和帶動作用的農村勞動力轉移培訓基地，引導和鼓勵各類教育培訓機構在自愿的基礎上進行聯合，增加培訓項目，擴大培訓規模，提高培訓的質量和效益。同時政府應該引導和鼓勵教育培訓機構與勞務輸出機構在自愿的基礎上建立合作伙伴關系，通過簽訂培訓訂單或輸出協議，實現培訓和輸出的良性互動。

二、政府作為——著力建設勞動力轉移培訓的長效機制

我國農村約1．5億富裕勞動力的長期沉積，很難通過農業和農村自身的增長、發展而獲得具有平均收人水平的就業安排，所以積極推進農村勞動力轉移培訓，大力提升其人力資本水平，實現向非農部門的轉移就業已經是全社會的共識。從目前操作的過程來看，仍存在認識不到位、機制不健全、組織難度大、資源整合不力等困難。要將農村巨大的人口壓力轉化為人力資源優勢，促進城鄉經濟社會的協調發展，關鍵性的舉措就是政府要及時地介入培訓過程，著力建設以經費投入、信息服務、技能培訓和權益保護為主要內容的勞動力轉移培訓長效機制。

(一)多元化的培訓經費保障機制

國務院《2003—2010年全國農民工培訓規劃》要求：“農民工培訓經費實行政府、用人單位和農民個人共同分擔的投入機制”，因而，在具體實施過程中，應發揮政府主導和統籌作用。首先，要以中央、省、市、縣四級政府分擔，設立專項經費，作為農村勞動力素質培訓的基本保障。政府的財政支持應該突出職業教育實訓基地的建設和貧困家庭學生助學制度兩個重點。其次，要本著“成本分擔、利益分享”“誰投資、誰受益”的原則，各類用人單位要依法按照職工工資總額的1．5％-2．5％足額提取教育培訓經費，用于在崗農民工的培訓。再次，大力發展民辦職業教育。政府應實行“政府主導、加強統籌”的管理體制改革，充分肯定民辦職業教育在整體職業教育發展中的作用，廣泛吸引各類民間資金投入職業教育，為職業教育的發展注入新的活力。最后，培訓者個人也應該適當承擔部分培訓費用。政府應把加大財政支持農村勞動力轉移就業培訓的強度作為義不容辭的責任，逐步建立起以政府投入為主導，受教育者、用人單位和社會共同分擔、多種所有制并存和多渠道增加農村勞動力轉移培訓經費投入的新機制。

(二)網絡化的信息服務機制

1．建立勞動力資源信息庫

全面準確地掌握農村勞動力資源狀況，是實現農村勞動力轉移就業由無序轉向有序的一項重要的基礎工作。所以要完善以市、縣級政府主導的縣、鄉、村三級勞務信息服務網，在深入調查摸底的基礎上，掌握農村勞動力轉移資源的地域分布、資源總量和結構狀況，完成對農村勞動力的年齡結構、性別、文化程度、就業意向等資源檔案的建立，構建最基本的農村勞動力供求資源系統，并對這些資源進行及時的收集、統計、發布，保證供求信息和統計數據的準確性和實效性，從而為做好農村勞動力轉移培訓工作提供決策依據。

2．實現信息聯網互動化

應暢通農村勞動力資源調度和資源共享的渠道，實行資源共享和動態管理，將資源信息網絡同培訓機構、勞務輸出中介機構和駐外辦事服務機構連接起來，創新信息服務機制，特別是要培養一批有一定知識水平和工作能力的人員作為信息員，通過這些人廣泛搜集企業用工情況，及時了解企業用工動態。開展廣泛的聯合協作，形成覆蓋面廣、反應靈敏的農村勞動力供求資源網絡，構建農村勞動力有效儲備和團體性輸出的快速反應機制，努力開創一條資源共享、培訓就業、轉移輸出的農村勞動力信息一體化服務機制。

(三)多渠道的技能培訓體系

1．建立“多輪驅動”的培訓體系

應改變過去單一由就業培訓部門承擔培訓工作的做法，整合各類培訓資源，廣泛建立培訓基地，形成培訓網絡。首先應該以各類高職院校、職業技術學校、職業高中、社會力量、各部門的培訓機構為依托，充分利用這些力量，實現培訓服務的社會化。其次是積極倡導企業自主培訓，可以根據企業的用工需要，培訓的內容和技能有很強的針對性和操作性，而且在培訓師資配備上，企業有較大的自主性，政府應該對企業的這種行為給予一定的政策傾斜。再次，逐步建立起9年義務教育與職業技術教育發展相結合的機制，延長農村適齡青年的在讀時間，一方面可以提高其素質，另一方面也可以推遲其就業時間，能有效地遏止這類人群的“政策邊緣化狀態”。另外，采取聯合、連鎖、集團化等辦學模式，提高和增強中等職業學校的辦學能力。推動骨干示范性中等職業學校和縣級職業教育中心發揮輻射作用，與相關職業學校聯合辦學，實現優勢互補，以強帶弱，共同發展。

2．形成務實的培訓特色

立足市場需求，加強培訓的質量和特色，是實現農村勞動力轉移就業的關鍵。堅持以就業為導向，以服務為宗旨，面向勞動市場，大力開展“訂單培訓”，本著“干什么、學什么、教什么”的原則，提高培訓的針對性和實效性；提高培訓基地的辦學水平和質量，深化教學改革，注重學以致用，突出學員的動手能力和職業技能訓練，培訓要面向企業，培養企業需要的人才，提高廣大農民的職業技能和轉移就業能力；對已經轉移的農民工可以采用“基地式”培訓模式，增加其勝任工作的能力；實行培訓與學歷教育、培訓與技能鑒定、培訓與就業三結合，切實提高農村勞動力的綜合素質，提高其培訓的合格率、就業輸出率和就業適應力，促進農村勞動力成功就業和穩定就業。

3．建立合理的培訓評估和激勵機制

農村勞動力轉移培訓工作，應在政府的主導下，成立專門的評估小組，采取抽查和定期檢查等方式，對培訓機構的教學計劃、師資情況、培訓質量及培訓后的就業狀況等進行綜合評估。對師資力量不能達標，培訓質量差、教學管理混亂的機構，政府應及時取消其培訓資格；對難以就業的培訓工種，要及時進行調整。這樣，就會對培訓機構形成一種“倒逼機制”，逼迫其在市場中找訂單，根據市場的需求取舍專業，修正教學課程和教學模式。同時，也應該建立培訓工作激勵機制。政府每年要制定培訓工作計劃，層層分解，落實任務，年終進行總結評比，對任務完成較好的單位和部門要給予獎勵。

4．增強培訓基地“雙師型”的師資隊伍建設

所謂“雙師型”是指教師個體既要有理論知識又要有實踐經驗，要達到“雙師型”的目的，必須從個體結構和整體結構來考慮。從優化教師個體結構來說：一要根據教師專業發展階段性的變化，制定有針對性的培訓內容，提高教師的理論水平；二要鼓勵教師多深入工礦企業調查研究，采用崗位培訓、下廠鍛煉、跟班研討等方式，定期派專職教師到第一線了解生產設備、工藝技術和科技信息，積累實訓教學需要的技能和實踐經驗；從優化整體結構上來說，首先要按照專業設置和課程結構要求，調整師資結構，使二者基本保持動態平衡，鑒于培訓內容隨就業市場變化而具有多變性，教師隊伍還應該處理好相對穩定和相應多變的關系，保證專業教師有穩定的來源渠道。其次，要加快兼職教師隊伍建設，應該把聘請校外兼職教師作為一項長期策略。

(四)建立法律援助體系，切實維護農民工的合法權益

1．建立農民工外出務工的專門管理機構

為了從體制上根本解決農村勞動力無序流動和合法權益經常受侵犯的情況，政府應該設置管理全國農村勞動力轉移就業工作的專門機構，來負責監測農村勞動力資源及轉移就業的狀況，指導農村勞動力的就業培訓，提供比較準確的勞務信息，維護農民工的合法權益。成立專門負責的機構是農村勞動力轉移就業工作在新形勢下的迫切要求，也是徹底改變目前多頭管理、分散負責的局面，盡快將農村勞動力轉移培訓、就業工作納入統一、規范、高效管理軌道的需要。

2．加強維權服務體系建設

首先，地方各級政府應建立農村勞動力維權服務中心。在農村勞動力資源信息庫的基礎上，實現維權服務網絡化、制度化、規范化。在對農村勞動力進行職業培訓的同時應增強對農民的法律知識教育，使農民工轉移就業或勞務輸出后，及時加強和各地農村勞動力維權服務中心的合作，維權服務中心也應該及時提供勞動保障維權服務和跟蹤調查，及時解決企業欠薪、拒交社會保險以及其他違反勞動法律法規的問題，切實解決外出人員的權益保護問題。其次，從中央政府來說，應該把維護轉移就業勞動力的合法權益作為一項公共職能來履行，應及時制定和出臺農民工轉移就業、培訓和權益保護等方面的法律法規，廢除過時和掣肘的法律法規。應按照十六大提出的統籌城鄉經濟社會發展的方針和社會主義新農村建設的要求，為農村勞動力的轉移培訓和就業撐起一張權益保護和社會保障的“安全網”。

(作者單位：西北師范大學政法學院)