財政支農配套資金管理使用存在的問題和對策

財政支農資金是農業基礎地位政策的體現和農業投入的具體實現形式，它為促進和加強財政支農資金管理，提高資金使用效益，改善農業發展環境，提高農業綜合實力，促進農業可持續發展起到了至關重要的作用，并奠定了堅實的基礎。但同時，財政支農資金在管理和使用等方面還存在一些問題，在某些環節上已制約了財政支農資金作用的正常發揮，影響了國家農業政策的切實貫徹落實。

一、財政支農資金存在的問題

(一)財政支農政策出現偏差，農業投入比例失調

《中華人民共和國農業法》第四十二條規定“國家逐步提高農業投入的總體水平。國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。”但在實際操作過程中財政支農政策出現偏差，農業投入不足且比例失調，達不到增長幅度。一些地方行政事業費用支出高于支援農業生產支出，用于農業基礎設施支出為空白點，農業項目的配套資金不能到位，不能按照農業項目計劃規定配足配套資金。農村的小型農田水利建設、農村道路建設、農業科技推廣、農村社會化服務體系建設等理應由政府財政投入，由于財政投入缺位，導致農村生產和農民生活條件改善不明顯。城鎮居民可以免費享用政府提供的公共產品，而農民不僅要承擔部分公共產品的投入，而且還需付費享用許多公共產品的服務。農村義務教育、農村醫療衛生、農村環境保護等公共產品為此付出了巨大代價。另外，政府財政用于農村社會保障的投入比例過低，城市已構建以養老保險、醫療保險和“三條保障線”為主要內容的社會保障框架，國家財政每年要給予大量補助。而農村人多地少，以土地帶社保的制度不能適應農業市場經濟的發展要求，這對農民來說是很不公平的。中國城鄉經濟發展極不平衡，城市與農村的經濟差別、收入差別是不可否認的現實。盡管農村改革先于城市，曾使城鄉收入差距相對縮小，如1985年城鄉收入比為1．86：1，但近年來農業投入不足、就業不充分及流通體系不暢，導致農民增產不增收，1998年城鄉收入比進一步升至2．5：1。城市預期收入高，客觀上對農村勞動力的轉移有著不可低估的“拉動效應”。

(二)縣鄉財政無力提供配套，甚至截留挪用中央和省市財政支農專項資金

近年來，除少數發達地區外，我國縣鄉本級財政的支農能力有名無實，甚至是極其虛弱，財政支農主要依賴中央和省級財政。特別是欠發達的中西部地區和糧食主產區，縣鄉財政困難的問題日益普遍和嚴重化，縣鄉政府支農的實際能力已經普遍弱化，這不僅妨礙了農業和農村經濟的發展，還嚴重制約著農業和農村的穩定運行。再加上政府能夠向上爭取到資金支持的項目，多屬于農業項目，而爭取到的項目資金，經常被挪用于給政府部門發放工資。此外，許多調查表明，與縣鄉財政收入的增長相比，財政支農資金的增長存在較大的不穩定性。

(三)支農資金項目管理模式落后，資金安排不科學

目前，支農項目投資的隨意性和被動性很強，投資也不科學、不合理。這種投資方式不能給農民以穩定的心態從事農業產業，造成很大投機心理，缺少長期和長遠的心理準備。目前，支農資金項目管理基本上是延續計劃經濟時期高度集中的模式，即投資、建設、管理、使用四位一體的管理方式，這種管理方式的弊端是使行政權力直接介入工程項目的實施，缺乏有效的監督，易產生腐敗現象，工程質量得不到保證，造成資源極大浪費。

(四)支農項目資金監管水平低下

首先是監管職能缺位，我國支農資金接受財政、審計、紀檢等部門的監管，在實際工作中表現多頭監管，責權劃分不明確，部門配合不協調，責任落實不到位的現象。支農資金透明度低，缺乏完善的舉報系統，社會公眾輿論沒有發揮應有的監管作用。其次是事前監管嚴重缺乏，主要表現有對項目立項過程監管、工程開工前執行“招投標、監理、合同管理、項目法人制”情況的監管、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質及業務情況的管理等事前監督工作淡化、甚至缺位。有些支農項目沒有按照基本建設管理程序(如財政部門負責的支農項目)實行“四制”管理，以致出現擠占挪用項目資金、工程不能按計劃通過驗收等問題。

(五)財政支農資金效益有待提高

主要表現為：一是財政部門滯留支農資金。有的單位將支農資金列支后，轉入“暫存款”科目，于次年陸續撥付。還有的單位將預算列支的支農資金轉入農財部門，未及時撥付。二是農口部門在管理和使用支農資金時，輕視效益。有的農口單位年底結余(包括往年結余)竟然占當年度財政撥款的82％。三是缺乏科學論證盲目立項，造成支農資金的浪費損失。四是資金投向失準，超出財政管理范圍，造成財政支農資金的流失。有的主管部門將農業專項資金投入下屬自負盈虧的獨立實體，導致支農資金流人私人囊中。五是財政支農資金投入分散，各農口主管部門缺少拉動地方農業大發展的重點工程和龍頭產業，影響支農資金整體效益的發揮，在一定程度上制約了政府對農業投向的指導作用，不利于加快農業發展政策的貫徹執行。

二、財政支農資金在管理和使用方面的對策

(一)完善財政支農措施，構建完整的農村經濟社會化服務體系

1．完善現行財政制度，統籌城鄉發展，在構建和完善我國公共財政體系時，必須把向農村提供公共產品納入財政制度框架內，讓廣大農民能像城鎮居民一樣享受到政府提供的公共產品和公共服務，真正給農民以國民待遇。嚴格按照《農業法》，積極安排財政支農各項支出預算，全面落實各項支農政策，確保財政支農預算內支農支出逐年增長。建立規范的財政支農專項補助制度。

2．各級政府都要結合實際，制定科學的農村發展規劃。進一步明確區域發展目標、產業發展政策及財政扶持的重點。使財政投入有步驟、有重點地分步實施，切實避免財政資金投入的分散性和盲目性。進一步強化財政支農項目立項審批工作。要按照部門分塊組織上報、專家審核評定、財政綜合平衡、領導集體確定的要求進行項目的審批工作，確保支農項目的科學性與合理性。加強對項目資金撥付的管理工作。

3．調整和改革支農支出專項資金設置，推廣運用科學的資金分配辦法，為提高支農資金分配的科學性和客觀公正性，要全面推廣資金分配因素法和公式法，并采取專家和社會中介機構評估、評審制度。在支農資金使用過程中，要全面推行報賬制和集中支付制以及項目選擇的招標制度，以提高支農資金的使用效益。建立嚴格科學的支農資金績效評價考核機制。建立健全支農資金績效評價指標體系和支農資金使用總結報告和效益分析制度。進一步完善支農資金使用效果考核評價辦法。要采取支農資金使用效益與下一年項目和資金安排相掛鉤的辦法。建立健全支農資金分配和使用獎懲機制，最大限度發揮財政支農資金的使用效益。

(二)加強財政理財用財管財的職業意識和監管力度

1．根據有關規定和實際情況，對現有的農口部門財務管理體制進行合理化、科學化、高效化改革。提高農口部門的財務管理和會計基礎。加強業務培訓，提高業務人員素質。工程技術人員和會計人員，要把好工程質量、決算和財務管理的關口，為領導決策提供依據。同時，加大對《中華人民共和國農業法》及相關政策的宣傳力度，并嚴格貫徹執行，確保國家立法的嚴肅性、強制性和普及性。同時強化法律意識，擯棄行政行為的隨意性，做到依法行政，保障農業、農村、農民的利益，發展農業，改善農村環境，增加農民收入。

2．財政部門應加強對財政支農資金的管理，要硬化預算約束，強化部門預算。在分配支農資金時，既要有明確的政策導向，加大農業基礎設施和農業科技的投入；又要切實按照實際需要，把握公眾財政框架下的預算支出范圍，減少財政不必要的負擔。加強對財政支農資金使用情況的監督，按照預算編制和用款進度，及時跟蹤問效。依法采取強硬措施，提高支農資金使用的效益。對違規操作者，嚴格執行《預算法》，該停撥款的停撥，該處罰的處罰。只有這樣，才能嚴肅預算制約，保證預算執行暢通有效，使有限的財力達到最大的成效。

3．農口主管部門既要細化部門預算，科學編制支農項目計劃，又要嚴格按財政批復預算內容執行，加強監管。改變部門財政支農資金重點不突出的局面，農林水等主管部門要結合當地經濟發展，確定一些切實可行的重點項目，拉動龍頭，有所作為，有所建樹。要引入市場機制，進一步規范各項管理規定和制度，加大對支農項目的管理，全面推行工程招標制、項目責任制、工程監理制、工程預決算審計制、專戶報賬制、責任追究制等管理制度，提高預算執行的公正性和透明度，維護國有資產的保值增值，實現項目的經濟效益和社會效益，杜絕違紀違規問題的發生。

(三)加快公共財政支農體系建設

1．財政支農應進一步拓展視野，樹立大農業觀念，及時補位、擴大范圍，推動農業和農村經濟進行戰略性的結構調整。在此基礎上，進一步調整和突出財政支農的重點，支持建立健全農業社會化服務、農產品批發市場；支持農產品品牌和農業產業化工程，推動農業和農村經濟結構的戰略性調整。

2．按照公共財政支出改革的要求，改革財政支農支出資金供給方式勢在必行。全面推行農口事業單位經費分類管理。要大力推行農口事業單位體制改革，加快農口事業單位布局調整。重新制定農口事業特殊支出定額標準。結合農口事業的行業特點，積極研究制定農口事業單位特殊支出的標準定額。改革農口事業支出方式。按照公共財政支出改革的總體要求，科學劃分農口事業支出類型。

3.加大對農業的投入，發揮財政資金對社會資金的吸附和引導作用。按照市場經濟下財政職能新的定位，進一步更新觀念，建立起以財政支農引導投入方式的多元化，形成社會投資主體多元化的農業投入新體系。

(四)明晰各級政府在財政支農方面的財權和事權，防止投資缺位和越位

目前在財政支農方面，重復投資、分散投資、政府投資缺位和越位現象同時存在，一個重要原因是對各級政府及政府各部門之間的事權界定不清；甚至習慣于計劃經濟和壓力型行政體制的思維定式，把本該由中央政府(充其量再加上省級政府)承擔的事權，不切實際地強加于地方政府。今后，有必要在加強研究、充分討論的基礎上，重新調整各級政府在財政支農方面的事權分工，為實現不同級次政府之間在財政支農方面的協調整合創造條件。當然，此項工作是個復雜的系統工程，應該采取既積極又謹慎的態度，操之過急容易產生“先污染，需要再治理”的問題。

(作者單位：河南財經學院馬列部)