解讀城市經營的內涵

隨著我國工業化步伐的加快，我國城市化進程步入了加速發展階段。但是，傳統的城建模式存在很多問題，它們制約了我國城市化的發展。鑒于此，很多城市先后提出了城市經營理念，通過將這些理念付諸實施，經營城市，實現了城市的可持續發展。作為一種新的城市治理模式，城市經營和經營城市屢見報端。本人認為“城市經營”是一種指導思想、是一種理念，而“經營城市”則是在“城市經營”指導思想下的城市治理實踐。

一、現階段狹義城市經營內涵

城市經營，作為一種城市治理模式，萌芽于我國上世紀80年代城市建設的實踐，興起于90年代。在90年代，眾多城市的城市建設實踐使城市經營理念在我國迅速傳播。作為一種新理念，人們對它的認識只能在實踐中慢慢摸索和深化。因而，對城市經營內涵的理解難免會出現偏差。就現階段而言，在眾多的城市經營者眼中，城市經營的涵義很簡單，概括來說就是資金導向的城市經營模式。即城市經營者通過對城市自然生成資源、人力作用資源和相關延伸資源的相關部分進行市場化運作，以獲取收益，再將收益投入新的城建項目，以便形成城建資金投入、產出的良性循環。在這一過程中，城市政府強調城建資金的籌集，通過城市資源的市場化運作，為城市建設融通資金服務。

資金導向的城市經營模式是我國傳統的城市建設體制和制度變革的產物。首先：傳統城建模式的資金缺口是城市經營理念提出的動力。傳統城建模式承認城市基礎設施的完全公益性，因而政府是惟一的投資主體，隨著城市化進程的加快，城市居民對基礎設施的需求增大時，財政拔款這一資金來源難以維系；其次，中央政府與地方政府的財權與事權的分離是城市經營理念提出的外部條件。當地方政府擁有一定的財政時，它有了經營城市的積極性；當地方政府有了一定的事權時，它能夠根據實際情況，進行經營城市的實踐；最后，城市化進程的加快和城市競爭的加劇，催化了城市經營理念的產生。城市化的加快，城市基礎設施需求量劇增，凸現了傳統城建模式的矛盾；同時，隨著城市間競爭的加劇，各城市為了吸引“用腳投票”的生產要素，城市功能的完善、城市競爭力的提高是當務之急。而這些要求新的城市治理模式出現。城市經營理念一經提出，各地方政府為了解決城建過程中資金瓶頸問題，資金導向經營城市模式在所難免。

狹義的資金導向的城市經營理念會帶來一系列后果。首先，各城市為追求短期資金收入對城市資源進行過度、不合理的開發，會造成城市資源的破壞和浪費以及其功能退化；其次，注重城市資源開發的短期經濟效益，必然會忽視城市資源城市功能的戰略性經營，從而影響城市功能的發揮和優化。如為了獲取土地批租收益，各利益部門哄抬地價，使我國部分城市的房地產價格畸高；最后，對于那些在短期內難以產生經濟效益的城市資源，在城建過程中就不會得到重視，就會忽視其對城市發展的價值，而這不利于城市功能的完善和城市競爭力的提高。從根本上說，資金導向的城市經營理念難以處理好城市短期建設擴展與長期規劃發展的關系，它重視城建資金的短期籌集，忽視城市資源自身的可持續發展，從長期看，這會削弱城市功能的優化和城市競爭力提高。

二、正確認識城市經營內涵

關于城市經營的內涵有很多不同的看法。如有人認為，城市經營是對城市的自然生成資源、人力作用資源以及相關的延伸資源運用市場化的手段對其進行集聚、重組和營運，以實現城市建設的投入和產出的良性循環；有人認為，城市經營是對構成城市空間、城市功能和城市審美的載體運用市場化的手段進行集聚、重組和營運，以實現這些載體在結構上、數量上、秩序上和功能上的最大化和最優化；還有人認為，城市經營是城市要素的優化，它包括城市產業要素的優化和城市生產要素的優化；此外還有觀點，認為城市經營是對構成城市地上空間和地下空間的環境的優化(環境包括硬環境和軟環境。硬環境主要指城市的土地、基礎設施、社會設施等，同時也包括依附其上的名稱、形象等無形資產；軟環境包括人才的經營、政策機制的經營、城市形象品牌的經營等)。那么什么是城市經營呢?我認為城市經營的涵義應結合城市經營理念提出的背景、它的實踐過程和它的時代特征來綜合考慮，用城市經營→發現問題→解決問題→新的城市經營模式這樣一個循序漸進的過程來認識它。因而，我覺得城市經營的涵義是動態的。通過出讓土地一定年限的使用權、出讓街道冠名權等方式獲取收益以支持城市建設是城市經營，通過制度創新、轉變政府職能，提高城市功能和城市競爭力也是城市經營。

我認為，城市經營，作為一種城市治理模式，與傳統的城建模式相比，它強調以下幾點：在主體上，不再是城市政府的單一主體，而是政府主導、企業、全民共同參與的形式；在客體上它涉及到以城市發展為核心的各種資源(自然生成資源、人力作用資源及相關的延伸資源)和各種要素(產業要素、生產要素)；在經營方式上，它通過制度創新和政府職能的調整，運用市場經濟手段、方法對相應部分進行重組、經營，以實現城建資金的良性循環、城市功能的提升以及城市競爭力的增強。因而，城市經營的內涵包含以下幾方面。

首先，經營城市必須能保證城市建設資金投入產出的良性循環。這一點是對經營城市的最基本要求。通過對城市的自然生成資源，人力作用資源及相關的延伸資源的市場化運作，變資源為資本，獲得收益，再將收益投入新的城建項目，使投入與產出步入良性軌道，以實現城市的可持續發展。

其次，經營城市必須實現城市功能的提升。一方面，城市作為一個國家或地區的經濟增長極，具有較強的生產要素聚集和幅射功能。城市的地位與城市的聚集、輻射功能正相關，要提升城市地位，必須對構成城市空間和城市功能的各種載體進行市場化重組和營運，實現這些資源資本在容量、結構、秩序和功能上的最優化，籍此實現城市功能的完善和提升；另一方面，加快的城市化進程也要求我們經營城市，提升城市的功能。城市化既包括城市人口和城市數量的增多，也包括城市經濟社會的進一步社會化、現代化和集約化。要實現城市的現代化，城市功能的提高是當務之急。經營城市，提高城市的功能，它們的內容涉及到方方面面，作為城市功能的基本體現，以下方面不可忽視：①城市，作為人們生活、居住的場所，必須營造一個好的居住環境，就此來增強城市的居住功能；②城市，作為一個國家或地區的經濟增長極，具有極為重要的經濟聚集和幅射功能，而該功能能否得以發揮和增強，基礎設施具有極為重要的作用。為了能實現城建資金投入產出的良性循環，我們必須按基礎設施的性質對其進行營利性、非營利性劃分，引入競爭主體，打破行業壟斷的局面，變國家單一投資為政府、企業、市民共建設，實現城市的可持續發展；③城市作為現代文明的標志，它是區域文化的中心。在經營城市的過程中，必須重視對城市歷史文化的挖掘，形成獨特的城市文化，為城市文化功能的提升服務。

再次，經營城市必須能促進城市競爭力的提高。城市經營的提出，最初是要實現城建資金的良性循環，而城建的目的則是城市功能的完善和提高，城市功能的提高最終促使城市競爭力的提高。席卷全球的經濟全球化使競爭觸及到每一個城市，城市不僅面臨國內城市的競爭，而且面臨國外城市的競爭，在競爭不斷加劇的背景下，各城市為了實現自身的發展，為了吸引更多的生產要素，為了在城市競爭中立于不見之地，都必須不斷提高自身競爭力。這是將來城市發展的趨勢，城市經營必須服務于這一趨勢，城市經營的過程就是城市競爭力不斷提升的過程。現行的關于城市經營的城市優化說、城市市容環境說，都說明了城市經營的過程就是城市競爭力提升的過程。

最后，經營城市的過程應是城市發展目標逐步實現的過程。經營城市貫穿于城市的規劃、建設和管理的始終，必須加強城市的規劃、建設和管理，走可持續發展道路，改善城市生態環境和人居環境、全面提高城市整體素質。現代化城市應該具備健全、良好的生態環境，具有較高的生活質量，實現公共設施，基礎設施現代化，產業現代化，產業結構優化以及城市管理的現代化，所有這些是城市發展最終要實現的目標，作為城市治理的一種模式，經營城市應為實現該目標服務。

三、城市經營的開放性、過渡性

城市經營模式是一種有中國特色的城市治理模式，它產生于我國經濟體制轉型和城建資金短缺的特殊歷史時期。因此，它具有一定的過渡性，其未來的發展方向是顧客導向的城市治理模式和國際化城市治理模式(對少數特大城市)。城市經營雖然拓寬了城市建設的資金來源，提升了城市功能和城市競爭力，轉變了政府的職能，但其沒有真正意義上實現政府組織效率的提高和服務意識的增強。在城市硬環境逐步趨同的情況下，城市間的競爭更多的表現為城市政府間的競爭，要吸引更多的生產要素，政府就必須視其為顧客，并為它們提供高效優質服務，這種提高顧客滿意度的治理模式就是顧客導向的城市治理模式，它是城市發展、功能完善、提高城市競爭力的必然結果。與此同時，隨著全球化過程加快和城市競爭的加劇，為了在競爭中立于不敗之地，除了變城市經營為顧客導向城市治理模式外，一些特大城市和周邊一些城市將組成一個城市集團，通過城市間產業結構的優化，城市間職能的分工等方式參與競爭，走國際化城市治理模式道路。隨著我國市場化程度的不斷加深和城市間競爭的不斷加劇，我國城市經營模式會過渡到顧客導向和國際化(極少數特大城市)城市治理模式。

(作者單位：湖北大學商學院)