改善農村公共產品的供給，建設社會主義新農村

在剛剛結束的“兩會”中，建設社會主義新農村成為了一個熱點話題。在建設社會主義新農村的進程中，黨中央、國務院對發展農村公共產品作出了全面部署。可以說，農村公共產品供給是新農村建設的重要內容，也是農村發展亟待加強的薄弱環節。

一、農村公共產品

根據公共經濟學理論，社會產品分為公共產品和私人產品。公共產品或勞務具有與私人產品或勞務顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。

農村公共產品是公共產品一個組成部分，農村社區的公共產品是相對于由農民或家庭自己消費的所謂“私人產品”而言的，是由當地農村社區居民參與共享的“產品”，是指只能滿足其特定社會的公共消費欲望的產品或勞務。它具有一般公共產品的基本特點，即排他性、非競爭性和不可分割性。但是由于農村社區的特殊性，農村公共產品也有其特殊性：

(一)農村公共產品具有更強的外部性

從公共產品的定義來看，我們可以看到公共產品都是存在著一定的外部性的，或者稱作外溢性。而作者認為農村的公共產品較城市的公共產品有更大的外部性。這主要是因為城市的公共產品雖然存在外溢性，但基本上是局限于城市中的。而農村公共產品可以將其外溢性釋放到城市去。

(二)農村公共產品的供給可降低農業的自然風險和經濟風險

因為我國的農業生產對自然條件的依賴仍然較大，而農村公共產品，如發達的水利設施可以提高農業抗自然災害的能力，發達的病蟲害防治和預測、預報系統可以減少病蟲害造成的損失，發達的農業保險體系會進一步分散風險，提高農業生產的穩定系數。

另一方面，一般來說農產品是需求彈性較小的商品，即可能會出現所謂的“谷賤傷農”，所以市場信息系統會降低農產品的市場風險，增加農產品生產和銷售的穩定性，減輕受純粹市場力量作用而引起的波動性。

(三)農村公共產品供給對宏觀經濟的影響

我國是一個農業大國，農業人口占較大比例。農村公共產品的供給成本等情況直接關系到農民的收入問題，而農民的收入直接決定了農民的消費水平，進而決定了整個國家的宏觀消費水平。長期以來，我國的GDP增長過多地依賴投資和出口，國家旨在拉動國內消費的政策難以奏效，很重要的原因就是農村消費水平長期處于低水平。其背后的各種原因中，其中一條就是農村公共產品供給的短缺影響了農民的收入。

二、我國農村公共產品的供給現狀分析

(一)供給主體分析：供給責任不清，主體錯位

由于農村公共產品的基礎性、效益的外溢性特征以及農村經濟發展相對于城市的落后，要求在農村的公共產品供給上，政府仍然應發揮主導作用。但在實際中，政府與市場、中央政府與地方政府在農村公共產品供給的責任劃分上不盡合理，本來應該由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本，卻完全由農民承擔；本來應該由上級政府提供的公共產品卻轉移事權交由下級政府提供，最終落到鄉政府和農民頭上。就教育而論，目前的基本情況是大學教育中央管，中學教育省市管，小學教育縣鄉管。斗般而論，基礎教育是創設平等的基本途徑和重要條件，應當由中央政府提供。而高等教育則是個人發展和自我實現的需要，屬于個人決策和個人選擇，不論是學校還是學生，都應由自己負責。但在我國卻發生了嚴重的錯位。教育體制安排不注重雪中送炭，而是熱衷于錦上添花。因而出現了一些著名的高校動輒就百萬年薪聘請著名學者講學。另一方面，縣鄉財政無力支持基礎教育，拖欠教師工資，截留教育經費成為普遍現象。

(二)總量與結構分析：供給總量不足，結構失調

我國農業基礎設施嚴重不足，國家理應加大對農業基本建設的投入。但多年來農業基建投資始終偏低，財政的支農支出徘徊不前，加上農村經濟發展緩慢、近年鄉鎮企業效益低下、大部分農戶收入較低等原因，缺乏資金，造成農村公共產品供給普遍不足。農民急需的大型水利澆灌設施、大型農用固定資產、良種的培育、市場供求信息等公共產品供給嚴重缺乏；在地方政府財力的限制下，大部分農村的教育供給不足，學校的數量和教師的質量無法滿足農村發展的需求；我國農村醫療保障普遍缺乏，使農民成為最大的自費醫療群體，農民因病致貧、因病返貧逐年增多；農村大部分人口還未享受醫療保險，也沒有社會保障。

在農村公共產品供給總量不足的同時，還存在著結構失調問題。由于行政體制改革滯后，對農村公共產品的供給起主要作用的是來自社區外部自上而下的行政指令，甚至是為了滿足地方各級政府部門的決策者的“政績”和“利益”的需要。其行為特征主要表現為：(1)不顧農村的客觀條件，熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目，如各類達標升級活動、小康工程等，而不愿提供一些見效慢、期限長具有戰略性的純公共產品。(2)熱衷于投資新建公共項目，而不愿投資維修存量公共項目。農業水利設施老化失修，農村電網老舊、電壓不穩，農村道路塵土飛揚的現象比比皆是，而各種各類的圖名擺闊、造聲勢的項目處處可見。(3)熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產品，而不愿提供農業科技推廣、農業發展的綜合規劃和信息系統等“軟”公共產品。

(三)供給效率分析：供給效率低下，缺乏監督

公共產品供給應首先遵循效率原則。我國現行農村公共產品的供給體制是混合供給，綜合考慮了公共產品供給的政策性、全局性因素和農村公共產品的地域性特征，可以成為一種較有效率的供給方式。但由于我國農村公共產品供給的自上而下的供給機制、鄉鎮財政的財力不足、較少顧及需求者的需求信息等諸多原因，使得現行的農村公共產品供給效率低下。農民急需的公共產品供給嚴重不足，涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺；部分公共產品的提供甚至損害農民利益，如政府的決策出現偏差，從而影響了資源的有效配置。特別是農民未能在公共產品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監督的權利，導致農村公共產品供給資金管理混亂，濫用、挪用現象嚴重，管理透明度不高，暗箱操作等，公共產品供給因此而短缺或者成本上升，加重農民負擔。

(四)供給的公平性分析：我國現行農村公共產品供給不僅存在效率較低的問題，在某些方面也有失公平

1．我國城市與農村公共產品供給的不公平性。雖然同為我國國民，但城市居民與農村村民的待遇卻大不相同。一方面，城市居民享受著優越的市政設施條件，發達的交通、整潔的環境、低廉的基礎教育，而農村居民卻與此無緣，農村的基礎設施建設、教育、醫療衛生等方面的供給均低于城市；另一方面，在農村公共產品供給條件遠遠低于城市的不平等狀況下，農民為享用這些公共產品，往往還需付出更多的代價。

2．農村各地區間公共產品供給的不公平性。由于我國各地區經濟發展的不平衡，在農村公共產品由中央政府、地方政府、村集體混合供給的體制下，必然出現農村公共產品在不同地區供給的不公平性。經濟繁榮、市場發達、地方財源豐裕或者鄉鎮集體企業多、效益較好的一些地區(主要是東部經濟較發達地區)，地方政府或村集體組織有財力提供較多的公共產品；而其他資源條件落后、交通不便、底子較差的地區，公共產品的供給則呈現短缺的態勢?，F在，大部分的西部地區以及少數東部山區，地方政府負債累累，拖欠教師工資的情況比比皆是，有些地方甚至連政府工作人員工資都無力發放，更不用說其他公共產品的供給了。尤其是越是農業大省，其公共產品供給水平越低，這也進一步拉大了農村各地區的經濟發展潛力的差距。

三、創新農村公共產品供給模式的建議

(一)農村公共產品供給要實施多元化。包括供給主體、資金來源及供給方式的多元化

在傳統的理論和實踐中，通常認為由于農村公共產品供給中存在外部性和“搭便車”行為，私人供給公共產品往往是無效率或者低效率，因此政府作為公共利益的代表，理所當然成為農村公共產品的提供者。但是，在現實中，由于農村政府財政能力的不足和政府供給效率的限制，使得單一的政府供給也可能是無效率或者低效率的。因此，應根據農村公共產品的層次和性質，明確各級政府的供給責任，構建多元化的農村公共產品供給體系。農村公共產品的供給主體大致可以劃分為政府供給主體、農村社區供給主體、農村私人供給主體和非盈利性民間組織四類。

對于農村有較強的外溢性的純公共產品應該由政府負責，這里主要指的是上一級政府，這樣可以防止：由于旗縣一級政府的財政困難導致農村公共事業建設主要靠向農民收費和集資來解決。對于那些使用范圍限于本社區或本轄區的農村公共產品，在多數情況下還是由本社區集體來提供。

(二)在公共產品供給上，要實現農村和城市的均衡發展

長期以來，我國在經濟發展上體現了重視工業輕視農業，形成了今天的二元經濟結構。體現公共產品的供給上，就是形成了城鄉截然不同的公共產品供給體系。城市實行的是以政府為主導的公共產品供給制度，相對尋：城市而言，農村很大程度上實行的是以農民為主的“自給自足”型公共產品供給制度?？梢哉f在發展初期堅持這種效率優先兼顧公平的發展思路是正確的。但是隨著我國經濟總量的增長，公平問題應該越來越受到國家的重視。相對城市居民來說，我國農民的納稅義務要重得多，但從政府那里獲得的公共物品供給卻相當有限。這說明農民沒有得到同等的國民待遇。要從根本上改變這種非均衡的城鄉公共產品供給制度，就要調整政府公共支出政策，加大對農業和農村的投資力度，建立城鄉一體化的公共產品供給體系，向城市和農村提供均衡的公共產品。為此必須做到：(1)實施工農業協調發展的戰略。(2)加大農業投入，將農村公共事業建設列入公共財政范圍。

(三)改革現有的農村公共產品的決策機制，使農村公共產品的供給決策體現社區內農民的偏好

由于我國目前的農村公共產品的供給仍然是以政府為主，所以相應地在公共產品的供給決策中也體現了一種自上而下決策過程。如果決策者的偏好和社區內的農民偏好之間存在差異，必然會使有限的資源在農村所需的多種公共產品的配置偏離社區內農民的效用最大化。因此，要改革農村公共產品供給決策程序，實現農村公共產品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變，建立由內部需求決定公共產品的供給的機制。首先，要建立公共產品的需求表達機制，使一個社區范圍內多數人的需求意愿得以體現。其次，要改革社區領導人的產生辦法。通過選舉約束，使他們真正對本社區選民負責，把自己的政績做給社區內選民看，把實現本社區內選民的效用最大化放在首位。再次，要提高農村公共產品生產決策的科學化程度。政府要深入了解農民對公共產品的實際需求，加強可行性分析，不作脫離當地農村實際情況的供給決策。最后要擴大農民在公共產品供給過程中的參與決策權。

(作者單位：內蒙古經濟信息中心 西南財經大學研究生部)