試論義務教育公平與政府作為

一、義務教育公平

義務教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現，教育公平應當包括“同質”與“差異”兩個層面的公平。同質的公平，是把所有的人都看作是無差異的，要求用同樣的標準和規則要求所有的人，在教育上體現為每個人應當平等的享有起點、過程及結果。起點公平，是指受教育機會均等；過程公平，是指學校提供的校舍、設備、教師等方面的條件均等；結果公平，是指受教育者在受教育后有同樣的成功機會。差異的公平則根據不同的情況，用不同的標準來要求不同的人，它肯定每個人都有其自身的、獨特的價值和實現這種價值的權利，在教育上它要求不同稟賦的個人根據其家庭條件的不同可獲得最大潛力的發展。而義務教育具有公共物品的性質，是一個國家或社會及其成員能夠生存與發展的必要條件，是針對所有的社會成員所實施的一種基礎教育。所以義務教育應當是“同質”的公平，即保證每一個接受義務教育的適齡人口均享有平等的受教育機會、公平的受教育過程和平等的成功機會。

二、教育公平問題的現狀分析

(一)地區差異

我國地區之間的經濟發展水平橫向比較存在顯著差距，并且有逐步拉大的趨勢。地區經濟發展的差距導致了地方政府財政收入的差距，地方政府財政收入的差距又導致了義務教育投入的地區差異。據胡鞍鋼等的研究，上世紀90年代中國的地區差異比歷史上出過的最大值還要大。據2000年統計，東部地區大多數省份“普九”覆蓋率已達100％，中部地區“普九”覆蓋率也普遍達到90％，但西部地區還不足80％。2000年全國實現“雙基”的人口覆蓋率為85％，其中東部為100％，而西部只有71％；全國小學輟學率為1．13％，西部地區為東部地區的4：5倍。而地區經濟發展水平仍呈拉大趨勢，2002年，我國GDP總量為20080．9億元，而西部僅占全國GDP總量的19．2％，我國人均GDP全國平均水平為8184元，而西部只有5514．6元。2002年，我國財政收入總量為8515億元，而西部為1430．5億元，僅占全國財政收入的16．8％。

(二)城鄉差別

由于城鄉經濟發展水平的差距導致地方政府財力的差距，縣鄉村財政困難再加上農民的經濟收入相對較低，導致了城鄉義務教育在經費投入上差距顯著。2003年，全國農村義務教育經費投入1365億元，比實際需求基本相差476億元，其中公用經費缺口310億元，校舍維修經費缺口95億元，特困地區專項補助缺口44億元，其他則為人員經費缺口r16L

表現在起點不公平方面，目前我國小學學齡兒童的入學率達到98％以上，其中城市已接近或達到100％，而在廣大農村還達不到80％。表現在過程不公平方面，2000年，寧夏中學危房面積達5．32％，小學達4．6％，新疆中學危房面積達4．05％，小學占3％；青海中學占3．16％，小學占4．33％。雖然通過政府的努力學校危房面積在大幅度的減少，但目前的危房還是主要集中在農村中小學校及貧困落后地區中小學校。由于教育投入上的差距，城鄉中小學教學儀器設備投入差距懸殊，師資力量差距較大，鄉村中小學師資力量薄弱。

(三)校際差別

義務教育公平的另一制約因素在于同一地區學校之間的差別。20世紀80年代以來，我國重新恢復了重點學校制度，雖然在一定程度上取得了快出人才的辦學效益，但這與義務教育的“普惠性”本質是相違背的。其實這是一個公平與效率的問題，義務教育應當關注的是公平，而不是效率。而現階段在義務教育領域的重點學校制度卻關注的是效率，忽略了公平，我們事實上選擇了走培養“尖子”的精英教育之路。從高中到初中、從中學到小學甚至幼兒園層層設置重點學校甚至重點班組，加劇了中小學教育的失衡與競爭，加劇了教育資源的不平衡和不平等，嚴重損害了義務教育的公平性與公正性。如前文所述，教育過程公平是指學校提供的校舍、設備、教師等方面的條件相當，但在實際中，重點學校在經費投入、師資、教學設備等方面均明顯優于非重點學校，而且兩者之間的差距十分巨大，尤其在儀器投入、實驗室和人均圖書方面，重點學校與非重點學校的差距明顯。此外，由于地方政府在政策方面的支持和“名牌效應”的影響，可以說，二者之間存在明顯的“馬太效應”。而這一過程不公平的現狀必然導致重點學校與非重點學校學生受教育程度的差別、接受高等教育機會不均等的差別乃至將來前途命運的差別。

三、解決對策

前文所述的不公平問題在很大程度上可以歸結為義務教育經費投入缺失、投入不均衡的問題，因此，教育經費的來源及其合理分配問題的解決將會使這些不公平現象在較大程度上得到改善。義務教育具有公共物品的性質，教育本身既具有經濟性又具有社會性，義務教育是屬于具有普及意義的基礎性教育，其社會性表現得更為突出，即“教育的發展關系著一個國家的民族文化及其精神財富的傳播和繼承，關系到民族政治、文化及道德素養的培養和提高。教育的社會價值既然能夠為整個社會帶來廣泛的公共利益，它便不能只成為個人或家庭的追求目標，而應作為一種社會或國家所追求的共同需求和公共利益，由代表社會公共利益的政府通過其投入加以實現”。義務教育按美國經濟學會會長芝加哥大學經濟學家米爾頓．費里德曼的說法是具有“正臨近影響”的，即兒童受到的教育不僅有利于兒童自己或家長，而且社會上其他成員也會從中得到好處，即義務教育具有正的外部性；但義務教育又具有外部不經濟性，即無法識別受到利益的具體的個人或家庭，所以不能運用市場的手段向他們索取勞務和報酬，教育的個別利益明顯小于社會利益。由于義務教育外部不經濟的受益者是整個社會，是全體人民，所以按照誰受益誰承擔的原則，義務教育的成本理應由其受益者，即全社會來承擔。而政府則是社會利益、人民利益的代表，因而對于義務教育成本的補償主要應由政府來進行，政府的投入來源于財政收入，財政收入的一大部分則來源于稅收。通過政府利用稅收的辦法可將義務教育的成本轉嫁給全社會，從而實現義務教育的收益與責任對等原則。筆者認為應當運用征收教育稅及考慮差異的轉移支付手段為主，再輔之以一些非財政性的手段來解決當前義務教育領域存在的不公平問題。

(一)開征教育稅

現代公共經濟學告訴我們，通過稅收還是通過收費來籌措政府收入，取決于政府提供產品的性質。義務教育屬于純公共產品，因而政府作為義務教育投資的主體，通過稅收來保證教育投入是一項明智的選擇。縱觀世界各國，無一不是主要依靠政府稅收來解決教育經費問題的。比如韓國1980年就通過《教育稅法》，美國聯邦政府的教育經費來源于聯邦政府征收的個人所得稅和保險稅。所以說，從國際經驗上看，大多數國家對公共教育系統內的初等教育采取免費的方式，教育成本通過稅收形式彌補。義務教育法1986年7月1日頒布實施時，我國正處于改革開放初期，政府財力嚴重不足，教育事業的發展主要依靠企業和農民的支持。20多年來，通過教育費附加、集體投資辦學，籌措了數以千億計的經費，維持了義務教育近20年的快速發展，我國公民受教育的平均年限已由1985年以前的4．3年增至2001年的8．1年，但這是以加重企業負擔和農民負擔為代價的。國家出臺子措施為農民和企業減負，農村稅費改革停止了征收教育費附加，企業辦的中小學校分離了，雖然這些措施符合基礎教育政府辦的原則，但卻使義務教育經費供需矛盾十分突出。雖然逐步實現免費義務教育符合義務教育的本質，但要以政府具有穩定的財政經費來源為保障。因而，開征教育稅，通過稅收法律形式，憑借稅收強制手段為政府籌集教育資金，一方面可以提高其教育收入的法律地位，防止在征收過程中的隨意性，另一方面又可以增加教育投入，保障教育經費來源，同時為合理調配教育資源創造條件，增強政府對教育的宏觀調控能力。此外還可以提高人們對教育投資的參與意識，以及對教育的關注程度，從而促進教育事業的進一步發展。

(二)建立有所傾斜的財政轉移支付制度

在開征教育稅，保證義務教育經費來源的基礎上要建立合理的財政轉移支付制度，通過宏觀調控的手段來調配教育資源，從而解決目前凸顯的義務教育不公平問題。因為，從理論上說，義務教育不僅存在正的外部性，在市場經濟條件下，由于勞動力的流動性越來越大，義務教育投資就會出現外部性不平衡的問題。一般而言，在同一地區，城市級別越低，基礎教育投資的外部性就越大，也即鄉鎮的基礎教育投資的外部性一般大于縣城的，縣城的要大于省轄市的，省轄市的要大于省會城市的；而落后地區的基礎教育投資對發達地區產生的正外部性很大，發達地區對落后地區卻很小。也就是說落后地區、農村為義務教育承擔了很大一部分成本，但其從義務教育投入中得到的收益相對較小，很大一部分收益均由農村流向城市，從落后地區流向發達地區。為了彌補落后地區與農村在義務教育領域投入的“吃虧”現象，實現教育資源的均衡分配，首先應當建立起以政府財政為主體的義務教育投資體制，教育稅應當專款專用用于教育投資，其次建立轉移支付制度要考慮地區差異與城鄉差異，對西部或其他貧困地區，轉移支付的力度要大于東部或較富裕的地區，對于極端貧困的山區或邊遠的少數民族地區可實行專項補助，并加大對貧困地區子女的義務教育助學金制度，對義務教育基本普及的東部地區或適當減少轉移支付的經費，或積極鼓勵地方政府增加投入，提高教育質量。

三、其他

對于我國現存的重點學校制度，新的義務教育法修訂草案規定地區不得設立重點學校、學校不得設立重點班。這是從法律上對解決我國義務教育領域現存的校際不公平現象所作的努力，引起了社會公眾的廣泛關注。但在應試教育的背景下，要想從根本上改變目前存在的校際差異現象，一方面要改革我國的高考制度，降低應試教育對我國教育領域的影響，另一方面還要采取一些具體的措施。

從國外的經驗來看，為了改善中小學教育的品質，使學校教育正常化，一些國家認為必須推行教育均衡化的政策。日本、韓國等亞洲國家的基本措施包括：平均分配教育經費，使學校的校舍、設備等硬件水平大致相似；公平地調配師資、校長。或實行定期輪換，以保證大致相同的師資水平。按學區平等地接受學生，使生源質量大致相似。 鑒于此，筆者認為，一方面政府投資不應受“名牌效應”的影響，而應當針對我國的實際情況對薄弱學校的投資有所偏向，以支持他們改善教學條件，從而實現教學硬件條件均衡分配。在師資方面，教育主管部門應該組織公辦學校校長、骨干教師巡回授課，并制定一些有針對性的優惠政策鼓勵大學畢業生走上鄉村教學崗位，以實現師資分配均衡。此外，還應當繼續推行“就近入學”制度，以保證校際之間生源質量大致相似。

總之，義務教育問題是一個值得關注并且也迫切需要解決的問題。在征收教育稅的基礎上建立有所傾斜的財政轉移支付制度，并輔之以合理的非財政性措施，將會對解決目前的地區差異、城鄉差異、校際差異產生極大的作用，進而促進我國教育事業的穩定、健康發展。

(作者單位：內蒙古大學公共管理學院)