鄉村自治與政府責任

政府不能隨意將維護社會治安等職責轉移給鄉村自治，否則就是把治安成本再次轉嫁給村民，于村民固然不公，政府亦會因為不履行其應盡職責，失去本已薄弱的合法性基礎

鹿邑縣一些村民出錢成立治安聯防隊，維護鄉村安全，取得不錯的效果。鹿邑縣政府盛贊此舉，并稱之為“農村治安防范工作的發展方向”，在其轄區內積極推廣這種模式。鹿邑縣地處經濟欠發達地區，地方財政拮據，警力不足，難以履行其維護治安等職能，而村民無奈之下，自發組織聯防隊，正好解了政府之困，縣政府見之心喜，自然在情理之中。但把治安承包說成是未來農村治安防范工作的發展方向，則是大謬，犯的正是方向性的錯誤。

現代政治哲學所關注的核心問題之一，就是為什么人民要組成政府，即政府的正當性基礎是什么。其中影響最大的社會契約學說認為，人民組成政府，是因為有些問題他們自己無法解決，或解決起來成本太高，這才同意通過納稅的方式，出資組成并委托政府管理。政府拿了納稅人的錢，就應該履行相應的責任。維護社會治安，本來就是政府最為基本的職責之一。政府收了錢，卻不能提供相應的服務，已是嚴重的違約行為，本應深切檢討。反過來鼓勵村民二度出資購買服務，不過是欺負村民不懂現代政府法理而已。假如政府真把此作為發展方向，結果只能是在錯誤的道路上越走越遠，最終會引發統治的合法性危機。

毋庸否認，鹿邑縣的上述做法，可能也有其無奈之處。由于制度原因，我國各級政府機構龐大，人浮于事，行政成本居高不下，但行政效率低下，相當程度地制約了政府履行其職能。要確保政府有效承擔人民委托其履行的職責，除了觀念轉變，根本的應對之道有二：一是要從制度上精簡機構，并大量裁減冗員，減低政府運行成本，促進政府轉型；二是要大力培育和促進社會自治。

在現代國家，由于社會系統日趨復雜，依靠政府治理有其必要性。但依靠政府治理也會帶來許多問題，必須借助一些輔助性手段，包括鄉村自治在內的社會自治組織，無疑是輔助國家治理的重要手段。1903年出版的《浙江潮》上刊載的《敬告我鄉人》有一段話，相當精辟地說明了自治與官治之間的關系：“自治之制，蓋所以補官治之不足，而與官治相輔而行。”

發展社會自治的優點之一，正是因為社會自治可以減少人民對政府的依賴。根據社會契約論的法理，政府權力設置及其限度，在很大程度上取決于社會自治的能力。一個社會越能自我治理，需要依賴政府的程度就越低，政府的權力就應該越小，社會所承擔的成本也越小。此外，由于政府權力本身就存在濫用的危險，不必要地增加政府權力必然會加大這種危險。因此，發展社會自治，可以從根本上減少因設置政府權力帶來的經濟成本及濫用權力的危險。

密爾在《論自由》中，曾經討論政府權力干預的幾個原則。在密爾看來，如果所要辦的事，由個人來辦會比由政府來辦更好一些，應盡量交予個人辦理。但是，盡管有些事情，由一些個人來辦，一般看來未必能像政府官吏辦得那樣好，但是仍宜讓個人來辦而不要由政府來辦。這是因為交由人民自己去做，雖然效果未必盡如人意，但可以培養他們關注公共事務的美德，積累參與公共事務的經驗，提高政治實踐的才能，最終促進彼此的聯合。這是很重要的公民教育的內容之一。過度增加政府的權力，會形成人民對政府的依賴性。依賴只能產生順民，但永遠不能產生公民。

因此，政府權力的重構，固然應以最小政府為方向。政府權力的界限，一般應以社會自身不能自我管理為界限。但凡社會能夠自我管理的，即應交由社會自我管理。但這并不是主張政府扮演消極的“守夜人”的角色。相反，我們主張，由于政府擁有大量資源，對于社會組織具有重大的影響力，政府應在培育公民美德、促成社會自治方面，扮演積極而重大的角色，如，政府可以通過立法及嚴格執法法律手段，切實保障和維護公民自由結社、言論自由等基本的公民權利，放松社團登記的嚴苛的管理與監控等。對各種結社與自治組織，政府也可通過財政資助等方式鼓勵和培育，使其能在相關領域承擔起管理之責。

中國目前最大的問題，無疑是“三農”問題。近年來，許多學者都認為，解決“三農”問題的有效手段之一，就是要推進鄉鎮自治。不過，無論是理論界還是實務界，對鄉民是否有能力自治，頗為懷疑。但近年來的許多制度變革，包括鹿邑縣及其它地方的農村自治實踐，已在一定程度上說明了村民具有自治的意愿及能力。

事實上，正如馬克斯韋伯曾經指出的，我國的鄉村聚落的出現，主要是出于安全的需要。鄉村居民大多屬于同一氏族，且往往用村里獨有的或占優勢的氏族來命名。他們長期生活在一起，為了宗族繁衍和生活安定，逐漸演化出許多具有宗族色彩的習俗和制度，進行自我管理。而官方對于鄉村的自治組織和制度，也大多予以承認，并通常委任鄉村中具有威望的長者進行治理。如顧炎武的《日知錄》就記載，洪武年間“擇民間高年老人公正可任事者理其鄉之詞訟者，若戶婚、田宅、斗毆者，則會里胥決之。事涉重者，始白于官，若不由里老處分徑訴縣官，此之謂越訴也”。

盡管在中國建立現代民族國家的過程中，鄉村自治傳統受到較大的沖擊。但由于鄉村一般而言，范圍較小，且村民大多相當熟悉，既有共同利益，也分享了相同的文化，加上鄉村自治的傳統在某種程度上還存續著，因此一旦時機成熟，就會自發地出現不同程度的鄉村自治形式。這些都是極其寶貴的資源。政府在進行鄉村管理時，應充分重視鄉村特殊的人員結構、民情與傳統，一方面應盡量避免國家行政等力量過度介入鄉村事務，使其高度行政化，從而失去鄉村自治的發育空間，另一方面則應積極完善鄉村自治的立法，切實保障村民選舉依法有序地進行，在鄉村層面形成一個良好的憲政構架。與此同時，政府亦有責任推動和維護各種鄉村民主實踐，通過經濟資助等手段，建設、健全各種文化實施，普及文化、法治及公民教育，積極促進和提高村民的公民意識和政治能力。鄉鎮自治如能發育良好，中國憲政轉型即有了一個牢固的基礎，誠可謂善莫大焉。

不過，我們需要指出的是，政府鼓勵和促進鄉村自治時，亦應牢記自己的職責所在，并盡職履行自己的義務，不得隨意將其職責轉移給鄉民。在涉及公共安全這些重要事務時，尤其應該慎重。事實上，“治安聯防”等內容并不屬于鄉村自治的范疇，因為立法及嚴格的執法，不僅是政府職責所在，也是支持和維護法律內鄉村自治發育成長的重要保障。

政府如果將這種職責隨意轉移給鄉村自治，實際上就是把治安成本再次轉嫁給村民，于村民固然不公，政府亦會因為不履行其應盡之職責，失去本已薄弱的合法性基礎。