江蘇：“農(nóng)民集中居住”得失

城市化與農(nóng)地沖突系列調(diào)查之二

三大爭(zhēng)議：法律框架、進(jìn)度把握和補(bǔ)償額——土地集約化該如何實(shí)現(xiàn)？

無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南，還是相對(duì)落后的蘇北，一項(xiàng)政府工程——“農(nóng)民集中居住”，正在各地大力推進(jìn)。

“農(nóng)民集中居住”，就是把住在自然村的農(nóng)民集中到小區(qū)居住。在這一主題詞下，大量農(nóng)村房屋被拆遷，眾多自然村迅速消失，成千上萬(wàn)農(nóng)民住進(jìn)公寓樓，城市與鄉(xiāng)村的界限日漸模糊。

對(duì)于延續(xù)數(shù)十年的城鄉(xiāng)分割的中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)，這樣的變化是巨大且深刻的。同時(shí)，這種目前被一些人稱(chēng)為“新農(nóng)村實(shí)驗(yàn)”的模式，也引起了種種爭(zhēng)議。

“居住向社區(qū)集中”

在江蘇，“農(nóng)民集中居住”作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的分散性做法，可以追溯到本世紀(jì)初。

大約在2001年前后，在蘇南的蘇州、無(wú)錫等地的富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就出現(xiàn)了一些小規(guī)模的“農(nóng)民集中居住”試驗(yàn)。那時(shí)正是蘇南地區(qū)工業(yè)化的高速發(fā)展階段，中青年農(nóng)民大多進(jìn)廠(chǎng)做工或經(jīng)商，一些自然村人口絕對(duì)減少，變成“空心村”。當(dāng)?shù)鼗鶎诱汩_(kāi)始嘗試，把一些人口較少的自然村撤并，集中到人口大村，或者集中建設(shè)公寓型農(nóng)民小區(qū)。

這樣做，既改善了農(nóng)村居住環(huán)境，也提高了農(nóng)村投資效率，在當(dāng)時(shí)被稱(chēng)為“居住向社區(qū)集中”。

然而，這一本來(lái)是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的務(wù)實(shí)舉措，于有意無(wú)意之間，在江蘇漸次升級(jí)為全局性做法。

2003年7月，江蘇省委召開(kāi)十屆五次會(huì)議，提出“兩個(gè)率先”（即“率先全面建成小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”），決定 “到2010年左右，全面建成更高水平的小康社會(huì)；到2020年左右總體上基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”。此后，蘇南地區(qū)被賦予“先行者”重任：2007年前全面建成小康社會(huì)，2012年前基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。該地區(qū)城市化步伐大大加快，工業(yè)用地倍顯緊張。

如此情勢(shì)下，江陰市新橋鎮(zhèn)“農(nóng)村三集中”被發(fā)掘成為集約用地的典型。概括來(lái)說(shuō)，新橋鎮(zhèn)的“農(nóng)村三集中”，就是把全鎮(zhèn)19.3平方公里分為三大功能區(qū)——7平方公里的工業(yè)園區(qū)，7平方公里的生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，5.3平方公里的居住商貿(mào)區(qū)；工業(yè)全部集中到園區(qū)，農(nóng)民集中到鎮(zhèn)區(qū)居住，農(nóng)地由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)——是為“農(nóng)村三集中”的原型。其中，“農(nóng)民集中居住”是最重要的組成部分。

農(nóng)民集中居住后，原有的村莊宅基地、空閑地等屬于集體建設(shè)用地，不必經(jīng)過(guò)審批就可直接用于工業(yè)建設(shè)，這對(duì)“用地饑渴”的基層政府來(lái)說(shuō)，無(wú)異于一場(chǎng)“及時(shí)雨”。

由此，基層自發(fā)的試驗(yàn)被當(dāng)作“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃”的先進(jìn)之舉，一時(shí)為全省各地效仿。2004年以來(lái)，它與“工業(yè)向園區(qū)集中”、“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”一起，被蘇南一些縣市概括為“農(nóng)村三集中”。據(jù)江蘇省委農(nóng)工辦有關(guān)人士介紹，后來(lái)為了“避免外界誤解”，不再提“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”，而把“農(nóng)村三集中”改為“工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城市集中，居住向社區(qū)集中”。

要不要時(shí)間表？

2005年10月后，中共中央提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”。這是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，但在江蘇省，“農(nóng)村三集中”也順勢(shì)成為“新農(nóng)村建設(shè)”的典范——因?yàn)檗r(nóng)民集中到小區(qū)居住后，環(huán)境衛(wèi)生有了較大改善，正符合“社會(huì)主義新農(nóng)村”十六字方針中“村容整潔”的要求。

當(dāng)年11月底，江蘇召開(kāi)大型全省城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議，要求三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋”，并把“農(nóng)民居住集中”當(dāng)作村莊建設(shè)的“重要導(dǎo)向”，“積極穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村三集中”。

2006年2月，主責(zé)全省村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的江蘇省建設(shè)廳發(fā)布消息稱(chēng)，“全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制”已初步完成。據(jù)此規(guī)劃，在未來(lái)20年至25年內(nèi)，全省目前約25萬(wàn)個(gè)自然村，將逐步撤并為4萬(wàn)多個(gè)“規(guī)劃居住點(diǎn)”。

江蘇省現(xiàn)有1.7萬(wàn)個(gè)行政村，平均每個(gè)行政村有14.7個(gè)自然村。按照江蘇省有關(guān)部門(mén)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃要求，每個(gè)行政村原則上規(guī)劃建設(shè)兩個(gè)集中居住點(diǎn)。如果依照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，每個(gè)行政村至少要撤并12個(gè)自然村，撤并比例高達(dá)81.6％。這意味著未來(lái)20多年中，由于行政性推動(dòng)，江蘇省絕大多數(shù)農(nóng)民勢(shì)必舉家搬遷。

25萬(wàn)個(gè)自然村變?yōu)?萬(wàn)多個(gè)規(guī)劃居住點(diǎn)，如此規(guī)劃的客觀(guān)依據(jù)是什么？江蘇省建設(shè)廳有關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這只是一個(gè)大概的計(jì)算：目前江蘇省約有4000萬(wàn)農(nóng)民——隨著城市化的發(fā)展，還會(huì)減少一些；如按每個(gè)規(guī)劃居住點(diǎn)集中800人計(jì)算，則需要4萬(wàn)多個(gè)居住點(diǎn)。

至于20年至25年內(nèi)的時(shí)間規(guī)劃，則主要源于一些地市的調(diào)查。據(jù)淮安市村鎮(zhèn)建設(shè)部門(mén)調(diào)查，目前農(nóng)村每年新建、翻建房屋的農(nóng)戶(hù)大約有4％－5％。如果這個(gè)比例保持不變，今后新建房屋的農(nóng)民都遷入“鎮(zhèn)村布局規(guī)劃”確定的集中居住點(diǎn)，大約需要20年至25年的時(shí)間。

據(jù)江蘇省建設(shè)廳村鎮(zhèn)辦副主任趙慶紅介紹，“鎮(zhèn)村布局規(guī)劃”作為“城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋”的第一步，必須在2006年內(nèi)全面完成。截至8月底，全省各市縣的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃已編制完成。

這當(dāng)然是一項(xiàng)有爭(zhēng)議性的主張，《財(cái)經(jīng)》記者在江蘇采訪(fǎng)時(shí)，亦曾聽(tīng)到不少理性的批評(píng)，認(rèn)為硬性確定“三集中時(shí)間表”、在全省統(tǒng)一布置頗有大躍進(jìn)之勢(shì)。江蘇省委農(nóng)工辦副主任程玉松也對(duì)記者表示，“省委、省政府從來(lái)沒(méi)有定指標(biāo)、排時(shí)間表”，并認(rèn)為 “農(nóng)村三集中”目前事實(shí)上只適于蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)，而對(duì)蘇北地區(qū)農(nóng)村“至少需要三四十年”。

不過(guò)，江蘇省城鄉(xiāng)建設(shè)會(huì)議之后，大多數(shù)地區(qū)都在“只爭(zhēng)朝夕”，“農(nóng)村三集中”在全省已有主旋律之勢(shì)。

糾紛凸現(xiàn)

江蘇目前操作中的農(nóng)民“集中居住”，主要分兩個(gè)步驟——

首先是房屋拆遷。一般而言，自然村整體拆遷后，農(nóng)民的宅基地、自留地和村莊其他土地，都會(huì)被用于“工業(yè)集中區(qū)”、“農(nóng)民集中居住區(qū)”建設(shè)或充作“土地儲(chǔ)備”。其次是集中安置。在拆遷的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選定某一地塊，委托當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)公司建設(shè)農(nóng)民小區(qū)，建成后由政府統(tǒng)一分配給拆遷農(nóng)民。

據(jù)記者了解，拆遷農(nóng)民的房屋，由政府成立的拆遷辦與農(nóng)民簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，一般按照房屋合法的建筑面積給予補(bǔ)償。農(nóng)民當(dāng)時(shí)拿不到現(xiàn)金，只是在到政府統(tǒng)一規(guī)劃的農(nóng)民小區(qū)購(gòu)買(mǎi)新房時(shí)，才能按照政府確定的安置房成本價(jià)，用拆遷款購(gòu)買(mǎi)安置房。

而由于在蘇南及蘇中一些地方推進(jìn)“集中居住”，圍繞宅基地產(chǎn)生的糾紛日漸增多。據(jù)記者了解，或因?qū)Σ疬w程序有異議，或者對(duì)宅基地處理有爭(zhēng)議，或者對(duì)補(bǔ)償安置不滿(mǎn)意，南通、無(wú)錫等地都有一些農(nóng)民到省城和北京上訪(fǎng)，反映縣鄉(xiāng)政府“違法違規(guī)”。

一些農(nóng)民認(rèn)為，宅基地及附近的自留地本來(lái)就是自己的資產(chǎn)，政府停止審批“宅基地”，強(qiáng)行推進(jìn)“集中居住”，只給房屋進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)宅基地不給補(bǔ)償，或者補(bǔ)償很少，這損害了自己的利益，也違反了中央有關(guān)農(nóng)村土地征用和房屋拆遷的政策。

縣鄉(xiāng)政府則認(rèn)為，農(nóng)民的宅基地屬于集體所有，并非農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)；同時(shí)，農(nóng)民集中居住后，新建農(nóng)民小區(qū)用的是農(nóng)村集體土地，通過(guò)“宅基地置換”，農(nóng)民仍然可以擁有一份土地；再者，通過(guò)集中居住節(jié)省的土地，可以用于發(fā)展工業(yè)，有利于農(nóng)民進(jìn)廠(chǎng)做工，增加農(nóng)民收入。

農(nóng)民集中居住到底是賺是賠？記者發(fā)現(xiàn)，不同的計(jì)算方法會(huì)得出不同的結(jié)論。

按照基層政府的計(jì)算，農(nóng)民房屋拆遷，政府要按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)給農(nóng)民補(bǔ)償；同時(shí)，又要以成本價(jià)賣(mài)給農(nóng)民同等面積的安置房，還要負(fù)責(zé)農(nóng)民小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于安置房的成本價(jià)與拆遷補(bǔ)償價(jià)相差不是很大，地方政府認(rèn)為自己額外承擔(dān)了農(nóng)民小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，因此覺(jué)得做了“虧本買(mǎi)賣(mài)”。

農(nóng)民心里則有著另一本賬。在他們看來(lái)，地方政府搞集中居住“穩(wěn)賺不賠”。首先，拆遷農(nóng)民的房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都低于安置房的價(jià)格；其次，安置房建設(shè)使用的大多是農(nóng)民的土地，基層政府并沒(méi)有支付土地成本；其三，收回農(nóng)民的宅基地，地方政府基本沒(méi)有補(bǔ)償。這些土地一旦被政府掌握，必然大大升值，出讓后升值的部分自然落入政府囊中。

宅基地前世今生

其實(shí)，簡(jiǎn)單的拆遷安置賬只是一筆小賬。更重要的大賬是：從25萬(wàn)個(gè)自然村變成4萬(wàn)個(gè)集中居住點(diǎn)，“集中居住”到底能帶來(lái)什么？

據(jù)江蘇省建設(shè)廳村鎮(zhèn)辦負(fù)責(zé)人孫廣仁計(jì)算，江蘇近4000萬(wàn)農(nóng)村人口分布在近25萬(wàn)個(gè)自然村，“村莊規(guī)模小，集聚度低，農(nóng)村人均建設(shè)用地達(dá)186平方米，是城市的兩倍”；如果新的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實(shí)施后，“據(jù)理論測(cè)算，全省可節(jié)地約400萬(wàn)畝以上”。

不過(guò)，農(nóng)村專(zhuān)家們提出，如此“節(jié)約”的土地是什么性質(zhì)的土地？答案其實(shí)很清楚：節(jié)約出來(lái)的是農(nóng)民的宅基地及村莊內(nèi)閑置地。這些土地，依照《土地管理法》，目前屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛惺褂脵?quán)。

所謂“宅基地”，顧名思義，就是農(nóng)民用以建造住房的那部分土地。自1949年以來(lái)，包括宅基地在內(nèi)，中國(guó)農(nóng)村的土地制度屢經(jīng)變遷。

中國(guó)共產(chǎn)黨在取得政權(quán)后不久，即在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行了土地改革。農(nóng)民普遍獲得了宅基地和農(nóng)用地的所有權(quán)，即“耕者有其田”，并由地方政府頒發(fā)土地所有權(quán)證書(shū)。這時(shí)，農(nóng)民的土地可以買(mǎi)賣(mài)、可以抵押。上世紀(jì)50年代農(nóng)村實(shí)行初級(jí)合作社之前，農(nóng)民的農(nóng)用地、房屋和宅基地一直是他們的私有財(cái)產(chǎn)。

在隨后的農(nóng)村社會(huì)主義改造和人民公社初期，農(nóng)民交出了用以耕作的農(nóng)用地，但宅基地和房屋作為生活資料，仍然歸自己所有。在1959年到1961年的史稱(chēng)“三年大饑荒”期間，農(nóng)民的宅基地及其周?chē)淖粤舻爻蔀檗r(nóng)民的“保命田”。

宅基地正式由“農(nóng)民私有”變?yōu)椤凹w所有”是在1962年。當(dāng)年9月27日，中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，宣布“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)”。這是中國(guó)農(nóng)村土地集體所有的開(kāi)端。

但是，雖然上述條款規(guī)定宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)（即今天的“生產(chǎn)小組”）所有，但該文件又同時(shí)規(guī)定，“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有”，“社員有買(mǎi)賣(mài)或者租賃房屋的權(quán)利”。而由于農(nóng)民的房屋建筑在宅基地上，農(nóng)民實(shí)際占有并支配這些宅基地。宅基地作為一種不動(dòng)產(chǎn)，一直被農(nóng)民視為自己的家產(chǎn)。

1978年后，中國(guó)政府把農(nóng)村土地承包給家庭經(jīng)營(yíng)，大大解放了生產(chǎn)力，開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)村改革的新紀(jì)元。可是，全國(guó)共2億多畝的農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，依然維持著人民公社時(shí)期的制度安排，沒(méi)有得到進(jìn)一步的法律界定，被認(rèn)為是“農(nóng)村改革不徹底”所致。

進(jìn)入上世紀(jì)90年代后，土地管理部門(mén)給農(nóng)村宅基地發(fā)放了“農(nóng)村集體建設(shè)土地使用證”，進(jìn)一步確認(rèn)了農(nóng)民的宅基地權(quán)利。事實(shí)上，除了不能進(jìn)入市場(chǎng)公開(kāi)買(mǎi)賣(mài)，宅基地形同私有。今年10月底提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的《物權(quán)法（草案）》第六次審議稿，更是明確把農(nóng)村宅基地使用權(quán)定義為“物權(quán)”，亦即農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”。

諸多農(nóng)村問(wèn)題專(zhuān)家指出，農(nóng)民宅基地目前的產(chǎn)權(quán)模糊狀態(tài)，實(shí)屬中國(guó)土地制度改革不徹底的產(chǎn)物，應(yīng)該通過(guò)進(jìn)一步的制度性變革加以解決。也正因此，有專(zhuān)家認(rèn)為，江蘇等省的“居住集中”，縱以其意愿可收“節(jié)約農(nóng)村土地”和“讓農(nóng)民變市民”之利，也挑戰(zhàn)了農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)歸屬這一根本性問(wèn)題。

“無(wú)論如何，你做這事缺少一個(gè)適用的法律框架。”一位在中央機(jī)關(guān)工作的資深農(nóng)村問(wèn)題專(zhuān)家這樣看。

蘇南蘇北“大合唱”

啟動(dòng)新的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃后，盡管蘇南與蘇中、蘇北差距很大，但通過(guò)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃推動(dòng)農(nóng)民居住集中的步調(diào)相當(dāng)一致。從各地看，不僅規(guī)劃撤并村莊的比例差不多，且對(duì)規(guī)劃執(zhí)行的時(shí)限都有明確要求。

在蘇南地區(qū)的無(wú)錫市，為了“率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”，全市的“鎮(zhèn)村布局規(guī)劃”被納入“現(xiàn)代農(nóng)村規(guī)劃”范疇。在2005年全市農(nóng)村基本現(xiàn)代化建設(shè)八項(xiàng)重點(diǎn)工作中，首要的一項(xiàng)，就是“制定現(xiàn)代農(nóng)村規(guī)劃”。

自全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃啟動(dòng)以來(lái)，無(wú)錫市“現(xiàn)代農(nóng)村規(guī)劃”進(jìn)展相當(dāng)迅速。2005年4月，江蘇省建設(shè)廳下文件要求編制鎮(zhèn)村布局規(guī)劃；到2005年底，無(wú)錫所轄宜興市、江陰市、錫山區(qū)、惠山區(qū)、濱湖區(qū)、新區(qū)等都已完成了“現(xiàn)代農(nóng)村規(guī)劃”成果的論證。目前，各縣市區(qū)正在積極實(shí)施“農(nóng)民集中居住”。

無(wú)錫市目前共有1.2萬(wàn)多個(gè)自然村莊，大多數(shù)都在規(guī)劃撤并之列。據(jù)《無(wú)錫市推進(jìn)農(nóng)村基本現(xiàn)代化建設(shè)農(nóng)村規(guī)劃編制工作總結(jié)》，無(wú)錫市“現(xiàn)代農(nóng)村規(guī)劃”確定，全市農(nóng)村新型社區(qū)分為兩類(lèi)：一類(lèi)是城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集中居住點(diǎn)，共計(jì)250個(gè)；第二類(lèi)是城市建設(shè)用地外的農(nóng)村新型社區(qū)，共有173個(gè)，規(guī)劃撤并的自然村數(shù)量超過(guò)95％。

與此同時(shí)，“撤并自然村個(gè)數(shù)”與“農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比例”，被納入無(wú)錫市“農(nóng)村三集中”的大盤(pán)子，成為2005年全市“農(nóng)村基本現(xiàn)代化八項(xiàng)重點(diǎn)工作”考核目標(biāo)之一，并由無(wú)錫市對(duì)所轄兩市四區(qū)進(jìn)行年度考核。

根據(jù)無(wú)錫市委、市政府的計(jì)劃，從2005年初到2007年底，全無(wú)錫市要用三年時(shí)間撤并2165個(gè)自然村，約占全市自然村總數(shù)的六分之一。據(jù)全市“目標(biāo)完成情況一覽表”，無(wú)錫市2005年計(jì)劃撤并433個(gè)自然村，到當(dāng)年年底“實(shí)績(jī)”為525個(gè)。如果按照這個(gè)速度，也許不到18年，無(wú)錫就可以完成農(nóng)民集中居住。

在江蘇中部的南通市，去年5月底，該市召開(kāi)農(nóng)村居住規(guī)劃工作會(huì)議。會(huì)議決定在農(nóng)村集中居住區(qū)規(guī)劃確定前，一律暫停農(nóng)民建房審批；各類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)需要拆遷安置的村民，一律安排到集中居住區(qū)；凡是農(nóng)村新建住宅，一律安排到規(guī)劃的集中居住區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)。

南通市還決定，力爭(zhēng)用20年左右的時(shí)間，分三個(gè)階段完成農(nóng)民集中居住：2005年底前為第一階段，主要完善各類(lèi)規(guī)劃體系；2006年－2015年為第二階段，遷入集中居住區(qū)的農(nóng)戶(hù)數(shù)達(dá)50％以上；從2016年－2025年為第三階段，農(nóng)民全面進(jìn)入城鄉(xiāng)集中居住區(qū)。

南通市規(guī)劃局村鎮(zhèn)規(guī)劃處處長(zhǎng)單金林告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前南通市550萬(wàn)農(nóng)民分布在近4萬(wàn)個(gè)自然村，居住相當(dāng)分散。通過(guò)編制鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，該市確定了4481個(gè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)。除依托大村改建擴(kuò)建，需要新建的農(nóng)民居住點(diǎn)超過(guò)一半。

“截至8月上旬，全市鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制已經(jīng)完成，六個(gè)縣市區(qū)中，有四個(gè)已經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)。對(duì)于規(guī)劃撤并村，今后政府將不再進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入。集中居住后，至少可以節(jié)約53萬(wàn)畝土地。”單金林告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

在蘇北欠發(fā)達(dá)地區(qū)宿遷市，“農(nóng)民集中居住”也在積極推進(jìn)。到今年3月，已經(jīng)完成了全市的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃。

據(jù)宿遷市規(guī)劃局村鎮(zhèn)規(guī)劃處處長(zhǎng)金龍成介紹，宿遷市現(xiàn)有350萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口，1.2萬(wàn)多個(gè)自然村，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃確定建設(shè)2566個(gè)集中居住點(diǎn)，平均五個(gè)自然村合并為一個(gè)新村。

今年4月12日，宿遷市政府下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村集中居住點(diǎn)及康居示范村創(chuàng)建工作的實(shí)施意見(jiàn)》，要求“以全市1259個(gè)行政村為中心，完成農(nóng)村集中居住點(diǎn)布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃；爭(zhēng)取用10年－20年乃至更長(zhǎng)一段時(shí)間，將全市現(xiàn)有的12028個(gè)自然村莊逐步遷并為2566個(gè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)”。

上述文件還要求，在完成全市鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的基礎(chǔ)上，“全市104個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選定一個(gè)基礎(chǔ)條件較好的村作為康居示范村”；“從2006年起至2008年，進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)”，確保“每個(gè)康居示范村新建、遷建的農(nóng)戶(hù)達(dá)到100戶(hù)以上”。

“這2566個(gè)農(nóng)民集居點(diǎn)，大多數(shù)是擴(kuò)建，原自然村保留的比例不到三分之一。通過(guò)村莊整治，每家農(nóng)戶(hù)的平均占地面積減少一半，全市可節(jié)約村莊建設(shè)用地近79萬(wàn)畝。目前正在編制具體的村莊建設(shè)規(guī)劃。”宿遷市規(guī)劃局村鎮(zhèn)規(guī)劃處處長(zhǎng)金龍成對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

“過(guò)上城市人生活”的代價(jià)

“農(nóng)民從此過(guò)上了城市人的生活”——這是在江蘇許多地區(qū)的宣傳材料中對(duì)于“集中居住”最常見(jiàn)的頌揚(yáng)之聲。與此相伴，農(nóng)民世代習(xí)慣的自然經(jīng)濟(jì)也隨之結(jié)束。據(jù)記者采訪(fǎng)中所見(jiàn)，往昔在外務(wù)工的年輕人對(duì)此改變尚可適應(yīng)，而老年人無(wú)法繼續(xù)在自留地上種菜，只是在“農(nóng)民公寓”下曬太陽(yáng)、閑聊，一切生活資料都需自購(gòu)，許多人仍然感到極不習(xí)慣。

更重要的當(dāng)然還是農(nóng)民土地權(quán)利的變化。按照國(guó)土部門(mén)規(guī)定，每戶(hù)農(nóng)民有0.3畝宅基地，但在實(shí)際操作中，農(nóng)民的宅院已經(jīng)包含了劃給農(nóng)民的自留地，一般每戶(hù)一畝地左右。集中居住后，農(nóng)民的宅基地和自留地被用于工業(yè)和城市開(kāi)發(fā)，但得不到補(bǔ)償；即使安置房有集體土地使用權(quán)，土地面積也大大縮水。

對(duì)于城郊農(nóng)民來(lái)說(shuō)，“城市人的生活”還意味著減收。在大多數(shù)城郊結(jié)合部，房租收入曾經(jīng)是農(nóng)民家庭收入的主要支柱，即所謂“房東經(jīng)濟(jì)”，有的城郊農(nóng)村幾乎家家出租房屋。集中居住后，這些農(nóng)民的房租收益很可能落空或減少。

不過(guò)，對(duì)縣鄉(xiāng)政府而言，集中居住可謂好處多多。

其一，不必經(jīng)過(guò)土地征用，集中安置房建設(shè)成本低。由于農(nóng)民小區(qū)用地大多都是農(nóng)村集體土地，不必經(jīng)過(guò)國(guó)家征用，也不用支付征地費(fèi)用，這大大降低了用地成本。由于原宅基地也屬農(nóng)村集體土地，地方政府以“宅基地置換”為名，不給拆遷農(nóng)民宅基地補(bǔ)償。

其二，農(nóng)民拆遷后，原宅基地可集中用于工業(yè)和城市建設(shè)。一些地方甚至不經(jīng)過(guò)征用，直接由基層政府在原村莊集體土地上搞工業(yè)，稱(chēng)之為“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”。

其三，農(nóng)民集中居住后，由于距離承包地較遠(yuǎn)，基層政府實(shí)際上強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民土地的支配權(quán)，可以集中農(nóng)民的承包地招商引資，搞生態(tài)農(nóng)業(yè)或農(nóng)業(yè)示范園區(qū)等。

據(jù)記者調(diào)查，江蘇很多地方的農(nóng)民集中居住，由于集中居住區(qū)規(guī)劃面積大，為了節(jié)省農(nóng)民安置小區(qū)的成本，大多都是占用平整的耕地建房。

宿遷市宿豫區(qū)蔡集鎮(zhèn)張油坊村是宿遷市集中居住示范點(diǎn)。按照村莊建設(shè)規(guī)劃，該村的集中居住區(qū)需要占用45畝耕地。記者看到，未來(lái)村莊的設(shè)計(jì)圖板已經(jīng)豎在稻田邊上。村里一個(gè)張姓農(nóng)民告訴《財(cái)經(jīng)》：“規(guī)劃是鄉(xiāng)村干部的事，普通老百姓根本不了解。我只聽(tīng)說(shuō)這些祖宗傳下來(lái)的良田要蓋房了。”

這些用于建設(shè)農(nóng)民小區(qū)的土地，一般都屬于某個(gè)自然村所有。占用了這個(gè)自然村的耕地，就需其他自然村拿出一部分土地補(bǔ)償，這必然引發(fā)行政村內(nèi)的承包地調(diào)整。這就可能動(dòng)搖農(nóng)地家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。

以張油坊村為例，該村有九個(gè)生產(chǎn)小組，3000多人。該村規(guī)劃的農(nóng)民集中居住區(qū)，將占用第五組耕地45畝左右。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民介紹，目前解決的辦法是，全村每個(gè)農(nóng)民拿出0.15畝的耕地，以平衡被占地農(nóng)戶(hù)和小組的利益。

據(jù)記者調(diào)查，農(nóng)民的居住集中和農(nóng)地集中往往同時(shí)發(fā)生。農(nóng)民集中居住后，這些村組的土地就被鄉(xiāng)村干部以土地流轉(zhuǎn)或?qū)嵭型恋毓煞葜泼x集中起來(lái)，招商引資，搞所謂“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。由于農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有發(fā)言權(quán)，這實(shí)際上弱化了農(nóng)民對(duì)承包地的支配權(quán)。

江蘇省正在實(shí)施的村莊撤并計(jì)劃引起了方方面面的關(guān)注，前來(lái)調(diào)研包括取經(jīng)者絡(luò)繹不絕，同時(shí)也有許多不同的聲音。

針對(duì)諸多贊賞的言論，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)時(shí)，并不否認(rèn)“農(nóng)民集中居住”帶來(lái)的節(jié)約土地的效應(yīng)，也認(rèn)可給農(nóng)民生活環(huán)境帶來(lái)的積極變化。但他也提出疑問(wèn)：“關(guān)鍵在于——你節(jié)約的這些土地到底是誰(shuí)的土地？是否給予農(nóng)民合理的賠償？”

在他看來(lái)，“農(nóng)村三集中”著眼于土地資源和公共投資的集約利用，本身沒(méi)有任何問(wèn)題，關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何推進(jìn)“農(nóng)村三集中”。如果政府強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)民集中居住，通過(guò)支付房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑹o(wú)償收回農(nóng)民的宅基地，這就意味著對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。

在資深農(nóng)村問(wèn)題專(zhuān)家、原江蘇省委農(nóng)工部部長(zhǎng)吳熔看來(lái)，農(nóng)民在原自然村居住時(shí)，家家都有一份宅基地，宅基地附近還有自留地，可以有一份收入。但是自然村撤并后，農(nóng)民搬進(jìn)多層公寓，“看上去很美”，但實(shí)際上“他已經(jīng)沒(méi)有土地，只剩下一塊樓板了”。

吳熔認(rèn)為：“要用25年把全省農(nóng)村變成4萬(wàn)多個(gè)居住點(diǎn)，我認(rèn)為不可能實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民居住集中必須征得農(nóng)民同意，不能定指標(biāo)，而且不能無(wú)償收回農(nóng)民的宅基地。”

針對(duì)目前農(nóng)民宅基地管理和使用的諸多問(wèn)題，有多位專(zhuān)家建議，中央有關(guān)部門(mén)應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán)，給農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書(shū)。同時(shí)，積極試點(diǎn)，探索宅基地進(jìn)入市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)辦法，確保農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。

“農(nóng)民對(duì)宅基地享有永久的使用權(quán)。假如要集中農(nóng)民的宅基地，必須要有一個(gè)制度安排，給農(nóng)民發(fā)一個(gè)宅基地轉(zhuǎn)移的等面積、具有同等權(quán)利的證書(shū)。我們?cè)僖膊荒芸繝奚r(nóng)民的土地，來(lái)搞工業(yè)化和城市化了。”吳熔警告說(shuō)。