“福利分房”輪回

16年房改且行且停，如今在復雜的利益平衡中，各種“準福利分房”改頭換面重新登場，房改在進退之間走了一個輪回，下一步將邁向何方？

11月23日，是北京國務(wù)院某機關(guān)公務(wù)員經(jīng)濟適用房“定向配售”大排隊最后一榜的公布截止日。在機關(guān)辦公大廳一樓的公告欄前，人頭攢動；25套正科級以上新住宅、即將遷居者的騰退房、歷次配售的剩余房，以及一個長長的打分名單，正在接受全體機關(guān)成員最后的審視。

配售方案和打分規(guī)則紛繁復雜。除去正常的工齡職級分數(shù)，還有五花八門的附加分項目，諸如義務(wù)獻血、歸僑或港澳臺胞、援藏援疆、赴外地掛職鍛煉等等。為了競爭最后微妙的加分，辦公廳行政管理處的電話鈴聲此起彼伏。

這并不是北京獨有的現(xiàn)象，這幕情景人們既熟悉又陌生。它類似于計劃經(jīng)濟年代隨處可見的“分房大戰(zhàn)”，也曾在1998年國務(wù)院啟動新一輪房改后，一度逐步淡出人們的視野。然而，福利分房的“末班車”從未真正駛進站臺，在當年朱镕基總理鄭重宣布 “停止福利分房”后的八年間，福利分房又在逐步重演。

目前，在北京，在全國各地，不僅黨政機關(guān)在為公務(wù)員建造“公務(wù)員經(jīng)濟適用房”，軍隊、大專院校、科研院所、文化團體、衛(wèi)生機構(gòu)乃至大型國有企業(yè)，都在想方設(shè)法大搞“自建住房”。這些外觀漂亮、價格低廉的住房，并不向社會公開出售，其指標只在單位內(nèi)部進行“分配”——這種住房分配方式，又被人們統(tǒng)稱為“集資建房”或“單位自建經(jīng)濟適用房”。

2006年8月，建設(shè)部聯(lián)合監(jiān)察部、國土資源部發(fā)布《制止違規(guī)集資合作建房的通知》（下稱196號文），嚴辭叫停黨政機關(guān)集資建房。但是，在“福利房”巨大的誘惑面前，“叫停”之舉仍然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

“福利”在何處

其實，“集資建房”或“單位自建經(jīng)濟適用房”并非今日涌現(xiàn)的新概念。早在1998年新一輪房改啟動時，改革設(shè)計者在提出住房貨幣化目標的同時，即提出可以“發(fā)展集資建房和合作建房”，以保證大多數(shù)中低收入家庭的住房需求。

始料未及的是，這個善良愿望卻在政策的不斷演變中，開始被不斷膨脹的部門利益所置換，發(fā)展成今日龐大的“準福利房”，竟會撼動房改的根基。

記者采訪得知，這類住房的共同特點是：基本由擁有國有劃撥土地的單位籌建，通常被冠以“集資建房”、“單位自建經(jīng)濟適用房”之名，或者定性為“委托代建”、“合作開發(fā)”的單位自用住宅，均屬于經(jīng)濟適用房的范疇，并享受有關(guān)優(yōu)惠政策，但并不通過市場渠道供應(yīng)。

曾參與最初經(jīng)濟適用住房制度創(chuàng)立的原國家房改辦主任張中俊指出，無論是集資建房還是單位自建經(jīng)濟適用房，其玄機均在于可以以劃撥形式，取得零地價國有土地。這之中往往包含了不合理的特權(quán)。

據(jù)建設(shè)部人士介紹，當初規(guī)定，合規(guī)的集資建房的房價不得計入利潤成分，經(jīng)濟適用房的利潤不得超過3%。此外，單位自建房使用劃撥土地還可享受免交土地出讓金和大部分稅費等針對經(jīng)濟適用房的特殊優(yōu)惠。因此，這類住房的價格自然遠低于市場商品房。目前北京三環(huán)路之內(nèi)的單位自建房，內(nèi)部銷售價格一般在每平米5000元上下，而同等地段新建商品房，正常售價每平方米早已超過了1萬元。

在北京，面向社會公開出售的經(jīng)濟適用房，基本上位于位置偏僻的遠郊區(qū)。根據(jù)2005年、2006年的供地計劃，目前少量經(jīng)濟適用房地塊都在五環(huán)路以外，四環(huán)以內(nèi)早在幾年前就已停止向公開出售的大規(guī)模經(jīng)濟適用房供地。而上述“集資建房”另一誘人優(yōu)勢，是總能占據(jù)城市的黃金地段。以北京為例，一些國家部委自建經(jīng)濟適用房，多位于二環(huán)路近側(cè)。靠近釣魚臺國賓館附近的二里溝、三里河，靠近長安街的西便門真武廟二條，甚至北海周邊地區(qū)，都分布著國家黨政機關(guān)內(nèi)部銷售的自建住宅。

這些住房建好后，分配方式一般是將全單位所有職工按照住房情況、工齡職級等綜合因素分別打分進行大排隊，排名靠前者具有優(yōu)先選房權(quán)，購新房、退舊房。在房改政策規(guī)定的職務(wù)級別限定的標準內(nèi)，住房售價可以按照有關(guān)成本維持在規(guī)定的成本價水平。

這種方式貌似“公正”，并不違反房改政策。但記者采訪獲知，例如上文提及的某機關(guān)25套處級“公務(wù)員經(jīng)濟適用房”，配售時按照經(jīng)濟適用房標準核定基準房價僅4000余元。可是，每一套住房建筑面積都超標大約10至40平米，這些超標面積只需按照當?shù)卣哐a繳一定的差價。故此，那些土地和資金比較充裕的單位，便設(shè)法給職工多“分配”面積，其背后隱含的巨大利益自然就悄悄流入個人手中。

表面上，集資所建住房的權(quán)屬按出資比例確定，個人按房價全額出資的擁有經(jīng)濟適用房產(chǎn)權(quán)；個人部分出資的，擁有部分產(chǎn)權(quán)。但在不少城市，這類產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂的單位自建房上市出售卻基本沒有障礙。

據(jù)記者查詢，一些地區(qū)的有關(guān)文件公開稱，要為這類住房的上市“創(chuàng)造條件”。由于這類住房與正常渠道的商品住宅和經(jīng)濟適用房存在巨大價差，在某些城市僅轉(zhuǎn)手一個購房指標，便可獲利數(shù)萬元甚至數(shù)十萬元。在對這類住房上市交易規(guī)定較為嚴格的城市和單位，一些個人亦可通過出租的方式獲益。記者在北京某房地產(chǎn)網(wǎng)站上看到，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局為公務(wù)員統(tǒng)一興建的新海苑小區(qū)，已經(jīng)有人公開叫價出租和出售剛剛購得的新房。

中國社科院經(jīng)濟所學者汪利娜在接受《財經(jīng)》記者采訪時指出，單位自建住宅價格與商品房懸殊，供應(yīng)方式與一般經(jīng)濟適用房迥異，帶有較濃的福利色彩。加之有些單位住房分配雖“商品化”了，但與住房相關(guān)的支出，包括冬季的取暖費和小區(qū)的物業(yè)費、班車費等大頭支出，仍由單位負擔。這樣的職工住房仍處處體現(xiàn)單位福利，有違于當初房改“貨幣化、社會化、市場化”的初衷。

據(jù)建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司官員透露，根據(jù)他們的調(diào)研，除少數(shù)的確住房困難的單位和地區(qū)，絕大部分單位的“集資建房”的結(jié)果，是全體職工普調(diào)大房、分二套房。由于各單位、部門實力不同，“集資建房”不僅加大了這些部門和社會的不公平，也使得部門與部門之間的不平衡逐步加大。

以“經(jīng)濟適用房”的名義

回顧以往，如今房改曲折乃至反復，都可以在當年不完善的政策中找到端倪。

單位自建住宅之所以能夠享有今日種種便利和優(yōu)惠，肇因于當年住房制度改革的政策，為若干“住房困難群體”預留了特殊的空間。

1998年，國務(wù)院發(fā)布了被看作“住房制度改革綱領(lǐng)性文件”的23號文。23號文提出了住房分配貨幣化的改革目標，要求在全社會范圍內(nèi)停止實物分房，在全國范圍內(nèi)建立新的住宅供應(yīng)體系，包括高收入者購買和租住商品房、向中低收入供應(yīng)經(jīng)濟適用房、向最低收入者提供廉租住房這三個層次。據(jù)此，經(jīng)濟適用房成為國家住房供應(yīng)體系的主體之一。

或許是考慮到要保證大多數(shù)中低收入家庭能夠住得上房，23號文在“采取扶持政策，加快經(jīng)濟適用住房建設(shè)”一節(jié)中，加入了“在符合城市總體規(guī)劃和堅持節(jié)約用地的前提下，可以繼續(xù)發(fā)展集資建房和合作建房，多渠道加快經(jīng)濟適用住房建設(shè)”的內(nèi)容。

一些國有企業(yè)首先納入這項政策的考慮范圍。建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司有關(guān)人士告訴記者，這一安排，是考慮到一些位置相對偏遠獨立的大型工礦區(qū)職工住房困難，又沒有能力按照房改精神發(fā)放住房補貼，故此允許其利用自有劃撥土地集資建房解決困難。

但政策一旦開了口子，其后的發(fā)展就不是政策設(shè)計者能夠掌控的。不久，大批事業(yè)單位被列入“住房困難”的照顧目標。1998年9月，在停止實物分房的房改文件之外，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了一份《建設(shè)部等部門關(guān)于支持科研院所、大專院校、文化團體和衛(wèi)生機構(gòu)利用單位自用土地建設(shè)經(jīng)濟適用住房若干意見》，這一文件大大拓寬了單位自建住宅的對象和范疇。

文件要求地方各級人民政府各有關(guān)主管部門，要高度重視科研院所、大專院校、文化團體和衛(wèi)生機構(gòu)職工的住房問題，同時計劃、建設(shè)、規(guī)劃、土地、銀行等部門要簡化辦事程序，積極支持這些單位自建經(jīng)濟適用住房。

文件提出了相當具體的扶持政策，其中包括申請用地變更登記，免收土地出讓金；減免各類行政事業(yè)性收費；只要項目具備開工建設(shè)條件，單位實際投入的自籌資金達到項目投資的20％，且已落實購房對象，國有商業(yè)銀行可發(fā)放住房建設(shè)貸款。文件還指出，科研院所、大專院校、文化團體和衛(wèi)生機構(gòu)自建經(jīng)濟適用住房，應(yīng)當按照房改政策向職工出售。

次年，國務(wù)院辦公廳及中央辦公廳又下發(fā)“廳字10號文”，將在京中央和國家機關(guān)也納入單位自建住宅的政策許可范疇。這一文件雖肯定了23號文停止住房實物分配，進行住房分配貨幣化的大方向，同時又提出了在京中央和國家機關(guān)住房供應(yīng)要經(jīng)歷 “過渡時期”。文件一方面指出要逐步實行住房供應(yīng)社會化，一方面表示，“近期在京中央和國家機關(guān)職工經(jīng)濟適用住房供應(yīng)多渠道并存”。

據(jù)此，中央在京黨政機關(guān)公務(wù)員住房供應(yīng)渠道有三：一是在一定時期內(nèi)，國管局、中直管理局可統(tǒng)一組織建設(shè)經(jīng)濟適用房，按建造成本價向在京中央和國家機關(guān)職工出售；二是有建房土地和對擁有產(chǎn)權(quán)的危舊住宅小區(qū)進行改建的單位，在符合城市規(guī)劃的前提下，經(jīng)有關(guān)部門批準，近期可利用本單位現(xiàn)有土地自建住房，按不低于同等地段經(jīng)濟適用住房的價格向本單位職工出售；三是支持職工購買北京市向在京中央和國家機關(guān)職工提供的經(jīng)濟適用房。

到目前為止，建設(shè)部有關(guān)人士表示，對于在京中央和國家機關(guān)的職工，除了可以選擇購買市場上的經(jīng)濟適用房或者商品房外，購買單位集中自建的經(jīng)濟適用房，目前仍是主要的住房供應(yīng)途徑（參見《財經(jīng)》2003年第23期“北京‘經(jīng)濟適用房’雙軌運行”）。

經(jīng)此政策演變，口子越開越大。各地區(qū)有條件的單位部門爭相仿效，越來越多的“住房困難”群體搭上了單位自建住宅政策的快車。

在大部分地區(qū)，計劃自建住宅的單位需要的只是一紙建房方案，省卻了一般經(jīng)濟適用房或者商品房“拿地”的諸多麻煩。只要將方案報當?shù)胤扛霓k審批，有的地區(qū)需經(jīng)市政府特定部門或者市長辦公會討論，批復后即可開工實施。上自中央黨政機關(guān)，下至各類事業(yè)單位和地方國企，單位集資建房和自建住宅始終得以在各地經(jīng)濟適用房年度計劃當中，保有可觀的份額。

據(jù)了解，在北京，單位自建住宅的規(guī)模在經(jīng)濟適用房總體規(guī)模中，占有三分之一的高比例。甘肅省近年來建設(shè)的1500萬平方米經(jīng)濟適用住房中，由各級政府組織建設(shè)的達300萬平方米，80%左右是以集資合作建房形式建設(shè)的。

遲到的禁令

事實上，盡管這些年來中央推動房改的決心未曾動搖，但在種種政策變通下，當年房改的方向和目標日漸模糊不清。至2003年，不同種類的以經(jīng)濟適用住房名義報批立項、由單位自行建造并定向出售的住房，逐漸形成規(guī)模，出現(xiàn)了一個不小的高潮。

也許是看到了集資建房的種種危害，2003年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，開始對“集資建房”進行規(guī)范。該文件提出，集資、合作建房是經(jīng)濟適用住房建設(shè)的組成部分，其建設(shè)標準、參加對象和優(yōu)惠政策，按照經(jīng)濟適用住房的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。任何單位不得以集資、合作建房名義，變相搞實物分房或房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營。

此后，一些地方在2004年前后陸續(xù)發(fā)文叫停集資建房。

但一位地方房改辦工作人員告訴記者，有能力進行集資建房的單位非權(quán)即勢，只要政策上沒有完全杜絕單位自建經(jīng)濟適用房或者集資建房的口子，“擦邊球”必然照打不誤。事實上，種種名目的“集資建房”和“單位自建經(jīng)濟適用房”一天都沒有停止過。

今年8月，建設(shè)部聯(lián)合監(jiān)察部、國土資源部終于發(fā)布196號文，嚴辭叫停黨政機關(guān)集資建房。該文件出臺時，各地尚有不少項目正焦急地等待批文，而正在籌劃醞釀中的樓盤更無法統(tǒng)計。

8月底至今，山西、新疆、甘肅、福建、重慶、河南等地陸續(xù)轉(zhuǎn)發(fā)三部委停止審批黨政機關(guān)集資建房項目的禁令，并出臺了清理違規(guī)集資建房的實施細則。動員大會頻頻召開之際，停止審批的生死線如何劃斷，在建工程如何清理，利益攸關(guān)者仍在觀望。

但從文件本身和各地實施細則看，嚴令禁止的僅僅是196號文發(fā)布日8月22日之后對黨政機關(guān)集資建房項目的審批；對已審批的項目而言，生存空間其實仍相當寬松。

已審批的項目分為兩種情況：一是已審批但未取得施工許可證的集資合作建房項目。對此，文件要求有關(guān)部門重新進行審查，不符合2004年頒布的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》和房改政策的，則取消集資合作建房項目開工建設(shè)的特殊優(yōu)惠。

另一種是已開工建設(shè)的集資合作建房項目，文件要求重新審查項目供應(yīng)對象、面積標準和集資款標準。對住房面積已經(jīng)達到當?shù)匾?guī)定標準等不符合參加集資合作建房條件的職工，取消其資格。對雖然符合參加集資合作建房條件，但住房面積超過當?shù)匾?guī)定的，按照當?shù)刈》棵娣e超標處理辦法執(zhí)行。

對于既成事實的審批，根據(jù)196號文，至少從形式上重新進行項目審查已經(jīng)成為必要的程序。但據(jù)記者了解到的情況看，執(zhí)行審查的“房地產(chǎn)管理（房改）部門和有關(guān)部門”目前的主要工作，正是為大量所謂的集資建房項目和參與集資建房資格的合法化積極“尋找依據(jù)”。即便是對于符合參加集資條件但最終面積超標者，所謂“按照當?shù)刈》棵娣e超標處理辦法執(zhí)行”，其實也只需對超標面積按照所謂的市場價補交一些差額。而對于更多已經(jīng)建成并分配使用的集資建房，196號文并未提及。

除集資建房，單位自建經(jīng)濟適用房仍有著合法的面目。在黨政機關(guān)外，還有大批國有壟斷企業(yè)和享受財政撥款的高等院校、科研院所等均是享受這些非商品住宅特殊政策的主體。對于這些單位和企業(yè)的自建住宅建設(shè)，有關(guān)政策只強調(diào)規(guī)范審批而并不叫停。

顯然，對于196號文未來的效果，人們并不看好。許多學者對如今價格居高不下的房地產(chǎn)市場表示擔憂。

他們指出，目前通過市場途徑“招拍掛”取得的土地，尤其是商品房用地，在土地總體供應(yīng)量當中只占很小的部分。大量工業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地零地價或者以較低地價通過非市場化方式轉(zhuǎn)讓，單位自建住宅用地正屬于這一范疇。這扭曲了正常的土地供給和價格，破壞了市場秩序。而隨著房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲，住房供應(yīng)體系的“商品房－經(jīng)濟適用房－廉租房”三支柱設(shè)計破滅，只剩下兩極：強勢者享受“準福利分房”，弱勢者購買高價商品房。

汪利娜認為，中國住宅市場的核心問題在于住宅供給體系的不完善，這表現(xiàn)在三個方面：第一，存在大量無須交納或者只需交納少量土地出讓金的非商品住宅供給；第二，商品住宅供給在總量上增速慢于潛在需求的增速，在結(jié)構(gòu)上中、小戶型住宅供給相對匱乏；第三，住宅公共政策體系尚未建立，經(jīng)濟適用房制度存在嚴重缺陷。在這種供給結(jié)構(gòu)下，需求必然受到嚴重扭曲。

她分析，要合理解決住宅供給方面存在的問題，首先需要進一步推動市場化改革，逐步取消以各種名義建設(shè)的非商品住宅。

而對于房改的前途，專家學者更是憂心忡忡。原國家房改辦主任張中俊指出，單位集資建房借助特權(quán)之手，強化了部門利益，損害了社會公平，滋生了腐敗。“準福利分房”的政策通道不能徹底截斷，住房制度商品化貨幣化的改革便無法步入正軌。

在中國進行的各項改革中，房改是啟動較早的一項。由于選擇了漸進之路，16年的房改步履緩慢，且行且停；如今在復雜的利益平衡中，各種“準福利分房”改頭換面重新登場，房改在進退之間走了一個輪回，下一步將邁向何方？