靜悄悄的財政革命

極度分權的中國財政體制亟需改革

宏觀經濟學者們往往把財政政策簡化為收多少稅、怎么花的問題。然而，財政政策的作用絕不僅限于此。合理的財政政策可以彌補市場的不足，又最小程度地制造扭曲；在此基礎上，才是通過稅收支出調節總體供需，促進宏觀經濟管理。

另一容易被忽視的方面是，好的財政機制能提供關于財政收入從何處來、財政支出往何處去的清晰、公開的信息，為建立一個有效公平的市場機制服務。如果僅從目前中國財政赤字水平（占GDP的1.5％）和政府支出（尤其是投資）的大小來判斷，就會低估財政政策和體制改革可能帶來的巨大作用。

無論是宏觀經濟管理還是解決經濟社會中的結構問題，財政政策和財稅改革都至關重要。套用一句國際貨幣基金組織的調侃：its mostly fiscal——經濟結構問題大多是財政問題，或者說大多要靠財政政策來解決。因為很多結構問題是價格關系、激勵機制沒有理順造成的，必須依靠財政政策和財稅改革從機制、體制上根除。這并不意味著財稅手段是萬靈丹，也不是說其他手段不重要，而是說財稅政策是必不可少的一環。

中國現行財政制度有幾大特點：第一是分權，財權事權分散到各級政府；第二，預算外資金仍然相當大，沒有納入預算管理和人大的監督；第三，稅收以增值稅為主，中央地方共享，且增值稅是生產型的，不包括服務業；第四，中央和地方的轉移支付中，稅收返還所占的比重大，用于地區平衡性的一般轉移相當少，而省以下政府間的轉移各地不一；第五，對國有資產和資源的回報沒有建立系統合理的稅收機制。

當前中國經濟社會發展中的結構性問題，與以上特點是密切相關的。

——投資增長過快和經濟結構不合理，除了信貸增長過快、地方官員政績考核過于看重GDP增長等因素，與地方政府的推動和國有資產回報未納入財政體系也有密切關系。

現有的財政體制容易形成地方政府追求財政收入、但不一定提供與之相稱的公共服務的局面。由于地方各級政府事權和財權界定不明晰，地方財政收支不夠透明、缺乏有效監督，因此，地方政府追求收入最大化，其收入既可用于提供公共服務，也可用來擴大投資、搞政績工程、支付行政費用等。而稅收主要來自增值稅、營業稅，所以地方搞投資的積極性就特別高。

尤其是增值稅，其收入占總稅收的近一半，而它又是一個與GDP增長高度關聯、卻與投資回報率沒有什么關系的稅種。雖然地方政府與中央政府按25∶75的比例分享增值稅，但1994年稅制改革時就已規定，在1993年的稅收基礎上，增收的部分按比例返還給地方政府。這使得地方政府實際得到的增值稅遠高于25％。加之中國實行的是生產型增值稅，即對固定資產投資已繳納的增值稅在產品最后階段不抵扣，固定資產投資越多，政府獲得的稅收越多。一般情況下，這會對投資產生一定的抑制作用。在中國，地方政府往往以幫助企業得到銀行貸款、提供廉價土地等手段大力推動投資，完全彌補了稅收對投資主體的抑制作用，反而使投資增長過快。

另外，增值稅刺激政府去追求資本密集型的附加價值高的行業的投資和發展，對創造就業機會多但附加價值低的行業不太感興趣。又由于目前增值稅范圍較窄，沒有涵蓋服務業，因此地方政府推動服務業發展的積極性也不高。

增值稅轉型并將其擴大到服務業，一直是中國財政改革的重點，但近年來由于投資過熱問題被一再推遲。的確，增值稅改革一旦推行，投資成本的降低很可能在改革之初刺激投資進一步增長。但長期來說，改革能去除扭曲的激勵機制，遏制地方政府主導的投資沖動，促進企業自主投資。一時小失換來長期大得，顯然利大于弊。

目前投資比例過高還有一個重要原因，即國有企業的資產回報沒有納入財政體系。隨著改革的深入，國有企業紛紛改制、剝離社會負擔，企業狀況已經發生了根本性變化，近年來利潤上升很快。由于這些企業基本沒有給國家分紅，自留利潤大部分用來繼續擴大生產，由此所融資的投資占企業投資的一半以上。這對刺激中國經濟高速增長自然起到了相當的積極作用，但也使得越來越多的國民收入未被納入財政再分配體系，也沒有通過銀行系統去對投資融資，因此難以受到財政政策和貨幣政策等宏觀調控的制約。

——財稅體制與當前經濟發展和自然環境的矛盾也有關聯。經濟發展與自然環境的矛盾體現在兩方面，一是污染，二是自然資源的損耗（甚至衰竭）。這種矛盾的加劇，很大程度上是經濟發展難以避免的一個階段。但財稅體制如果合理，是可以幫助減輕這個矛盾的。比起世界上的其他國家，中國對資源和負外部性的產品（如污染）課稅不足。中國的能源和其他自然資源一般采取無償勘探和低補償的開采（尤其是國有企業），使能源成本和價格未能真實地反映資源的稀缺性。

——地區和城鄉間的發展不平衡由來已久，近年來其差距的拉大，則與財政高度分權以及各級政府間財政關系沒有理順有極大的關系。

據世界銀行統計，中國是世界上財政分權最徹底的國家。財政“分灶吃飯”曾極大地推動了地方發展經濟的積極性，解決了當時財政的困局?，F在這一體制帶來的問題也很突出。

據估計，中國財政支出70％是由地方政府執行的，遠高于OECD發達國家，甚至高于實行聯邦制的俄羅斯、印度等國。中國把社會保障、基本教育、衛生醫療和公共安全等大部分事權分散到各級地方政府，而在大多數國家，這些都是由中央財政或至少是省級財政承擔的。

極度分權的財政體制使得各地財政狀況相差非常大，加上用于平衡地區差異的轉移支付很有限，造成了各地社會保障和公共服務的差別非常大。中國財政轉移支付中的很大一部分仍然是稅收返還，也就是說，富裕地區得到的財政轉移因為繳稅多而相對較多。而省以下各級政府既是上下級，又是競爭者，每一級都想保留最多的財權而下放最多的事權，在財政轉移支付上沒有統一的標準。

這樣，貧困地區沒有足夠的收入來提供基本的公共服務和社會保障，進一步導致就業和收入差距的持續。2006年已開始實行的把農村基本教育支出上交到縣級政府，以及已通過的由中央財政支付農村義務教育費用的措施，是改變這種狀況的重要一步。

分權的體制也給地方政府不斷尋找新的預算外收入授以口實。近年來財政體制改革的一個重要部分，是把預算外收支規范化，納入預算體系；但新生的預算外收入不斷增加，尤以土地出讓收入和行政收費為主。預算外收支的特點是隨意性大，難以預期，缺乏透明度和有效監督，易滋生腐敗。可以說，地方政府對土地收入最大化的追求使其有動力支持房價，同時也可能因為征地補償不足引發社會矛盾。

中國的財政體制正在進行一場靜悄悄的革命。除了廣為人知的兩稅合并等，改革措施還包括同樣重要的體制方面的改革，如理順省級以下財政管理體制、繼續深化部門預算、國庫集中收付、收支兩條線管理、將土地收入等完全納入預算管理等。

這一系列改革措施，將推動實現透明、公平的財政，讓宏觀經濟管理更加有效地利用市場機制和規則，從體制上減少經濟社會中不和諧的根源。