解決我國(guó)流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題的幾點(diǎn)建議

　　廣義的流動(dòng)人口不僅包括流動(dòng)的農(nóng)村人口，還包含異地（以戶籍為界定）就業(yè)的城鎮(zhèn)人口。真正有困難需要解決的群體是農(nóng)村流動(dòng)人口的子女。隨著農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)的流動(dòng)已經(jīng)逐漸成為遷移，以家庭為單位的轉(zhuǎn)移的比重越來(lái)越大，其子女義務(wù)教育也成為被社會(huì)日益關(guān)注的嚴(yán)重問(wèn)題。根據(jù)目前有關(guān)資料和所掌握的情況，全國(guó)隨父母進(jìn)入城市的6—14歲兒童約有600多萬(wàn)人，他們中的一部分就讀于流動(dòng)人口自辦的學(xué)校，一部分在流入地的公辦學(xué)校借讀，還有一部分到了上學(xué)年齡返回流出地接受義務(wù)教育，但也有一部分無(wú)學(xué)可上。
　　流動(dòng)人口子女不能與流入地兒童享受義務(wù)教育同等待遇的主要障礙在于當(dāng)前實(shí)行的相關(guān)體制。在分級(jí)辦學(xué)體制下，地方政府提供義務(wù)教育服務(wù)的財(cái)權(quán)和事權(quán)都交割得十分清楚。承擔(dān)適齡階段兒童義務(wù)教育任務(wù)的是其戶籍所在地政府而非實(shí)際所在地政府。由此，接納兒童的公辦學(xué)校是其戶籍所在地的學(xué)校。對(duì)于流動(dòng)人口子女來(lái)說(shuō)，實(shí)際所在地的公辦學(xué)校沒(méi)有接納他們的義務(wù)，教育資金投入對(duì)象沒(méi)有包含當(dāng)?shù)貞艏丝谧优獾倪@些外來(lái)兒童。如果這些外來(lái)兒童要在這里的公辦學(xué)校就學(xué)，則需要以贊助費(fèi)等形式交納數(shù)額不菲的資金。這就使大多數(shù)流動(dòng)人口望而卻步。
　　這種按戶籍所在地而非實(shí)際所在地劃分教育事權(quán)的體制是明顯不合理的，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人口流動(dòng)規(guī)wQrJ4QLlLyADocUEY0OoOA==律及要求相背離的，也是嚴(yán)重違背國(guó)家的《義務(wù)教育法》的。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)流動(dòng)人口大量存在已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的一種正常格局。為什么長(zhǎng)期以來(lái)，雖經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門和有關(guān)政策強(qiáng)調(diào)，這一問(wèn)題仍然得不到解決？分析其背后較深層次的原因：首先，從理論上來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)教育事權(quán)的劃分比較復(fù)雜，由于基礎(chǔ)教育規(guī)模龐大，學(xué)校數(shù)量眾多，只能由基層政府主管，而其較強(qiáng)的外部性又導(dǎo)致地方政府投入不足，因此在現(xiàn)行體制下地方政府承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任的對(duì)象首選的必然是擁有本地戶籍的兒童。其次，由于我國(guó)教育發(fā)展不均衡，各地教育水平和教學(xué)條件差別較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于自身的實(shí)力和對(duì)優(yōu)秀人才的吸引，教育資源一般均優(yōu)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而人口流動(dòng)的潮向與之正趨同，是從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。流入地政府如果不設(shè)任何門檻，而是將流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育也全部承擔(dān)起來(lái)，就會(huì)產(chǎn)生磁力效應(yīng)，加大對(duì)流動(dòng)人口的吸引，激發(fā)更多的人為了子女的前途也加入流動(dòng)大軍，使得流入地的管理和資源等承受越來(lái)越大的壓力，這是任何地方政府都不得不考慮的嚴(yán)峻問(wèn)題。即使當(dāng)?shù)刎?cái)力可以解決目前的問(wèn)題，也要為今后做長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。第三，歷史的傳承是其中重要的因素。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期也有人口遷移，當(dāng)時(shí)的遷移是以戶籍落腳為前提的，而且人口流動(dòng)的規(guī)模較小，其子女教育隨戶籍變動(dòng)由流入地政府解決。當(dāng)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，地方政府在流動(dòng)人口子女教育的事權(quán)方面仍然沿襲了傳統(tǒng)的模式，并且這種模式非常適合于地方的某些本位利益。
　　我國(guó)大規(guī)模流動(dòng)人口出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，具有本國(guó)的獨(dú)自特點(diǎn)。盡管在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，流動(dòng)人口是頻繁存在的。但其他國(guó)家人口的流動(dòng)與我國(guó)在規(guī)模和規(guī)律等方面都有較大的不同，沒(méi)有像我國(guó)流動(dòng)人口這樣龐大又集中的情況。遷移的人口的義務(wù)教育在很多國(guó)家沒(méi)有形成問(wèn)題，也有部分國(guó)家是通過(guò)征收專項(xiàng)的稅種來(lái)解決這部分人的教育資金投入問(wèn)題。在我國(guó)，流動(dòng)人口是以多種形式直接或者間接向流入地納稅，為當(dāng)?shù)刎?cái)政收入做了貢獻(xiàn)。因此，其子女的義務(wù)教育應(yīng)由流入地政府承擔(dān)。有人提出，流動(dòng)人口子女的教育應(yīng)由流出和流入兩地政府共同承擔(dān)，理由是出于對(duì)一貫的事權(quán)劃分和流動(dòng)人口消費(fèi)實(shí)際的平衡考慮。這實(shí)際上仍然是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維。也有人主張，以扶持流動(dòng)人口自辦的學(xué)校來(lái)解決這一問(wèn)題，但這類學(xué)校的實(shí)質(zhì)是商業(yè)性操作，與義務(wù)教育的宗旨是完全不相符的。筆者認(rèn)為，解決這一問(wèn)題的前提應(yīng)該是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下流動(dòng)人口的發(fā)展規(guī)律，建立可持續(xù)的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，這就需要對(duì)現(xiàn)行的模式和相關(guān)體制進(jìn)行調(diào)整和改革。針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，宜采取以下途徑：
　　第一，在現(xiàn)階段戶籍制度暫時(shí)難以取消的環(huán)境下，有條件地解決一部分常駐流入地的外來(lái)人口子女的教育問(wèn)題。取消戶籍制度是解決流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題的關(guān)鍵。戶籍制度的弊端無(wú)需贅述，而在全國(guó)范圍取消戶籍制度尚假以時(shí)日。對(duì)此，應(yīng)實(shí)行地方政府將一部分人列入在流入地接受義務(wù)教育范圍的辦法，條件包含居住一定時(shí)間以上、有固定住所、合法就業(yè)、有穩(wěn)定收入來(lái)源、依法納稅等內(nèi)容，具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)流入地的實(shí)際承受能力而定。這樣既可以在較大程度上實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口子女在流入地享受與當(dāng)?shù)貎和却觯部梢怨?jié)制磁力效應(yīng)帶來(lái)的負(fù)面影響，因?yàn)槊總€(gè)地區(qū)的就業(yè)容量是相對(duì)有限的，當(dāng)市場(chǎng)飽和以后也會(huì)對(duì)“多余”的流動(dòng)人口產(chǎn)生排斥效應(yīng)，因此，目前階段有條件的解決常駐流入地的外來(lái)人口子女的教育問(wèn)題是可行的。
　　第二，根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下教育發(fā)展的要求，適當(dāng)調(diào)整和完善公共教育財(cái)政體制。教育投入不足是影響我國(guó)教育發(fā)展的突出問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)在“十一五”期間著力解決。對(duì)于基礎(chǔ)性教育而言，由于其重要意義和其發(fā)展特點(diǎn)，客觀上要求中央和地方較高級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任。實(shí)際上，當(dāng)今世界上無(wú)論是集權(quán)國(guó)家還是分權(quán)國(guó)家，基礎(chǔ)性教育一般是由基層地方政府承擔(dān)督導(dǎo)管理責(zé)任，支出責(zé)任則由各級(jí)政府共同承擔(dān)。我國(guó)幅員遼闊，人口流動(dòng)跨度極大，中央財(cái)政應(yīng)有專項(xiàng)資金及平衡手段，一來(lái)促進(jìn)區(qū)域間義務(wù)教育的均衡發(fā)展，二來(lái)對(duì)于人口流入較多地區(qū)的義務(wù)教育資金缺口進(jìn)行必要彌補(bǔ)。
　　第三，改革教育經(jīng)費(fèi)的投入方式，構(gòu)建財(cái)政支撐的新型運(yùn)作體制。清除戶籍制度障礙后，可在義務(wù)教育領(lǐng)域大膽改革，采納諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者弗·馮·哈耶克的學(xué)說(shuō)，將教育經(jīng)費(fèi)直接注入城鄉(xiāng)每個(gè)適齡學(xué)生的賬號(hào)，這筆經(jīng)費(fèi)由相關(guān)機(jī)構(gòu)掌控，專款專用。國(guó)家根據(jù)教育成本的變化，調(diào)控經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，把對(duì)適齡學(xué)童的暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)，由此保障每個(gè)適齡的流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)益。地方政府則負(fù)責(zé)督導(dǎo)公辦學(xué)校的依法辦學(xué)和收費(fèi)，由此逐步建立起解決流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題的可持續(xù)的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。
　　（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所）