初論域外檢察官的行政公訴

　　內容摘要：公訴是檢察官的基本職能，域外檢察官開展行政公訴時日已久。盡管對侵害公共利益的違法行政行為提起訴訟的宏觀架構大致相同，但在不同的法律傳統和文化背景下也有著各自的特色。未來，域外檢察官提起行政公訴的地位越來越為重要，公訴的范圍也在不斷擴大。
　　關鍵詞：檢察官 行政公訴 大陸法 英美法
　　
　　行政公訴制度是為了保障公共利益不受損害，由代表公共利益的國家機關針對行政機關侵害公共利益的違法行為提起訴訟的制度。檢察官往往代表公共利益，對侵害公共利益的案件提起訴訟。西方國家很早產生了這一制度，并在當今社會有著廣泛的發展，研究這一制度在國外的產生歷程，了解制度的具體運作機制，并對其制度的特點和發展趨勢加以分析，對我國今后構建行政公訴制度有著深遠的意義。
　　
　　一、域外檢察官開展行政公訴的發展歷程
　　
　　域外西方國家大多實行三權分立，司法、行政和立法各自獨立并互相制衡，在制度的理性設計中，行政機關作為國家和社會事務的管理者、服務者，其行政行為廣泛涉及公共利益且代表公共利益，然而行政機關及其官員因其部門利益、個人私利的趨使，并非是人們理想中天然的公共利益的代表者，在行政自由裁量權日益擴張的背景下，他們可能會做出對其自身較為有利的選擇而不是對公共利益最為有利的選擇，甚至是不利于公共利益的選擇。除了大的框架中三權制衡之外，檢察官在這一體系架構中基于國民或法律授予的權力，代表公共秩序或公共利益，承擔公共利益代表人的角色繼而以政府或國家的名義對侵害公共利益的行為提起訴訟。
　　西方國家檢察官成為公共利益代表人有一個發展變化過程。其背景在于行政訴訟制度尚未形成，尚未形成對行政權的有效制衡，其本意就是為了規制行政權，維護國家利益和社會公共利益的實現。其實，早在羅馬帝國時期就有“為保護社會公共利益的訴訟”，^[1]及至12世紀的法國，國王為了對抗力量強大的封建領主割據，統一中央集權，措施之一就是設立國家利益和公共利益的代理人，這種國王代理人，即為現代意義上的檢察官。13世紀中葉至15世紀初期，法國法律明確規定國王代理人承擔以下監督事項：代理國王監督贖金的繳納是否合理；監督沒收財產及其它判決的執行。
　　15世紀以后，檢察官除負責刑事案件的偵查和起訴等，還要依職權確保國庫之收入、檢查度量衡、決定面包售價、監視圖書館和法科大學等。檢察官誕生之初承擔事務中的相當一部分，后來隨著國家行政職能的擴展逐漸成為行政機關的公務活動。而1806年法國《民事訴訟法》規定檢察官可以介入“關于國之安寧之訴訟，關于官府之訴訟；關于屬于官之土地邑并公舍之訴訟”等，成為現代行政公訴制度的發端。
　　行政公訴制度真正建立在19世紀末法國的巴伐利亞，巴伐利亞的行政法院內設立檢察官，負責對政府的違法行為向法院提起行政公訴。及至現代法國，設置公益代表人制度，加強對公共利益的保護成為其行政訴訟中一個較為顯著的特點。在英國普通法的某些案件中，一些現在可能被認為是反社會的犯罪，在當時往往被認為是侵犯了國王的特權，而侵犯了國王權利的行為有王室律師起訴，王室律師或檢察長參加訴訟只為了保護國王的利益。在以后的幾個世紀中，關于國王利益的概念更加寬泛了，逐漸演變為現代意義上的公共利益，檢察官也擺脫了僅僅為一己之利而努力的角色，開始走向現代意義的行政公訴。
　　
　　二、域外檢察官在行政公訴制度中的具體職能
　　
　　由于每個國家的法律傳統和文化背景各有不同，盡管檢察官代表公共利益對違法行政行為提起公訴是一種通行的制度，但在具體每個國家仍有不同的表現。
　　
　　(一)大陸法國家檢察官提起行政公訴的具體表現
　　大陸法系國家具有獨立的行政法院系統和較為完備的行政訴訟制度，檢察官有時作為行政審判組織的組成部分，代表政府或公共利益，參與行政訴訟活動。在行政公訴最早誕生的法國，作為最高行政法院前身的國家參議院于1831年設立了檢察處，代表政府觀點，后發展為政府專員，在行政法官對行政案件審理、判決前，檢察官先進行一次審查，提出自己的意見。根據法國《聯邦行政法》規定，聯邦最高檢察官、州立高等檢察官和地方檢察官分別作為聯邦、州和地方的公共利益代表人，參與三級法院的行政訴訟，捍衛公共利益。^[2]而在德國，《行政法院法》第四節專門規定了公益代表人制度。第三十五條關于聯邦行政法院檢察官規定：在聯邦行政法院中設有1名檢察長，為了維護公共利益該檢察官可以參與在聯邦行政法院中的任何訴訟，但不包括紀律檢察審判庭及軍事審判庭的案件。該聯邦行政法院檢察官聽命于聯邦政府。聯邦行政法院保障該檢察官的發言權。第三十六條關于公益代表人方面規定：根據州政府法規規定的準則高等行政法院及行政法庭內各設1名公益代表人。可就一般或特定案件授權該代表人，代表州或州機關。該法第六十四條第四款還明確將其列為訴訟參與人。^[3]對于行政法院違背公益的判決，無論原被告是否同意，參與訴訟的檢察官有權提起上訴要求變更。大陸法系國家的檢察官在民事訴訟中的作用發揮有限，更多的限于保護那些沒有能力保護自己身份及利益和處理家庭事件的個人，處于一種“從當事人”的角色，而非擁有完全處分權的“主當事人”。然而，在沒有具體侵犯客體，涉嫌妨害公共利益的行政違法案件，則為檢察官更為關注。
　　
　　(二)英美法國家檢察官提起行政公訴的相關規程
　　按照英國法規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動請求對行政行為實施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查，即檢察長是原告，公民為告發人。英國的“用公法名義保護私人之訴”，意指檢察總長在別人要求禁制令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。英國總檢察長必須參加涉及公共權利和利益、受頒布訓誡令等訴訟。對于公共機構越權損害公益的案件，總檢察長可以隨時介入訴訟，此時，總檢察長是形式上的原告，而公民則是告發人。檢察總長通過為此而出借他的名字，使得禁制令和宣告令這些基本上是用于捍衛私人權利的救濟轉而成了保護公共利益的公法救濟，該程序的基礎是國家利益，是為了普遍的公共利益而維護法律?！盀楣怖娑扇⌒袆邮菣z察總長的專利，他的作用是實質性的、合憲的，他可以自由地從總體上廣泛地考慮公共利益。因而他可自由地考慮各種情形，包括政治的及其他的?！?sup>[4]換句話說，國家總是有這方面的起訴資格，而私人原告則可能因為他不比公共中任何別人在該事情上有更多的利益而被拒絕給予救濟，但在許多情況下，檢察總長卻樂于應請求而替私人原告辦事，這樣就解決了起訴資格的問題。以公法訴訟名義保護私權的訴訟可針對正在越權行事或有越權行動危險的公共機構而提起。以公法名義保護私權的訴訟是一種有用的設計，借此使普通公民也能獲取公法程序的特惠，不僅有益于他本人，而且也對公共利益有益。
　　美國檢察官介入行政公訴表現的更為明確。美國法第28卷第五百一十八條第2款明確規定：“聯邦總檢察長可參與或爭議他認為美國感興趣的任何民事或行政案件?！泵绹畽z察官可以“對政府主要合同中產生的民事欺詐行為提出訴訟”，“在沒有可能受司法裁判的實際爭端存在的時候，國會不能授權任何人提起訴訟，以決定法律是否違憲或官吏的行為是否越權。但是在出現官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，國會可以授權一個公共官吏，例如檢察總長，主張公共利益提起訴訟”。如美國的反壟斷法規定美國聯邦貿易委員會是制止商業領域內不當競爭的獨立執法機構，但是它只有調查權、提起民事訴訟的權利，而沒有直接的處罰權和強制執行權。因此，當聯邦政府和州政府利益受到侵害時，是美國檢察總長和19個州檢察官作為政府的律師或代理人向華盛頓地區法院起訴“微軟壟斷”。美國檢察官提起行政公訴的理論根據是“私人檢察總長”理論，亦即檢察官擁有“主張他人利益的起訴資格”。^[5]該理論最早源于英國，但正式形成確是1943年美國聯邦第二上訴法院在審理紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中，針對被告有關原告沒有起訴資格的主張而發揮的理論。法院認為，“國會為了保護公共利益，可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查，國會也有權以法律指定其他當事人作為私人檢察總長，主張公共利益。由于這樣的規定就產生了一個案件或爭端。國會對遭受行政行為侵害或不利影響的人授予起訴資格，正是指定了一個私人檢察官。實際上排除競爭者或消費者對不法的行政決定具有起訴資格，很難想象有其他人會對行政機關的不法決定申請法院審查?！币话銇碇v，在美國，只要個人能起訴，就由他來發動司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長自為之。
　　
　　(三)其他國家檢察官提起行政公訴的規程
　　在前蘇聯和東歐國家，檢察官是國家法律監督者，在維護公共利益和監督政府合法行政方面有著更為全面的規定。前南斯拉夫1976年通過的《行政訴訟法》第二條第四款規定，“如果行政機關制定的違法行政文件有利于個人、聯合勞動組織、其他自治組織或共同體，具有管轄權的檢察員或法律授權的其他機關可以提起行政訴訟”。這里面所指的行政文件，接近于我國的具體行政行為的概念。^[6]社會主義時期的匈牙利，檢察院提起行政訴訟的對象為行政機關所作的“有確定性和執行力的決定”。這一決定既包括規范性的行政文件，也包括行政機關針對具體案件所作的決定。^[7]
　　
　　三、域外檢察官提起行政公訴的發展趨勢
　　
　　隨著社會生活的日趨復雜，行政權力越來越為膨脹，社會生活中行政行為侵犯公民權利和公共利益的事件時有發生，使得政府總是作為公共利益代表者和維護者的看法受到了人們的質疑，政府也有自身利益，并不見得在任何時候都能夠維護公共利益獲得了普遍的認同。人們認識到，作為公法的行政法，除了和私法一樣保護個別公民的權利外，也要促進公共利益。因為如果限制公民只有在權利受到侵害時才能起訴，不僅混淆公法關系和私法關系的性質，而且過分束縛法院對公共機構違法行為的監督，不符合現代行政法發展的趨勢。由此，隨著公益訴訟制度的發展，針對侵害公共利益的違法行政行為的行政公訴也越來越頻繁地出現社會生活當中。各國檢察機關參與行政訴訟的情況雖然不同，但西方國家的基本價值取向是檢察機關作為政府或公共利益的代表參與訴訟，以維護國家或公共利益，其職權范圍呈擴大趨勢。^[8]
　　此外，由于經濟和社會的發展，傳統的公眾利益范疇已拓展，使得檢察官提起的行政公訴的范圍也在不斷擴大。德國對直接侵犯公共利益之行政違法行為是由公益代表人起訴的，但是訴訟利益已經由傳統的狹義權利概念擴大到法律所保護的法定利益乃至值得法律保護的事實上的利益。其權利的來源，不單以一般的成文法規為據，還及于憲法規定的基本權利和一般法原則所生的不成文權利，學界和實務界均承認由憲法和法規整體所演繹出的一般法原則。
　　
　　參考文獻
　　[1]周枬：《羅馬法原理》，商務印書館1996年版，第886頁。
　　[2]任允正、劉兆興：《司法制度比較研究》，中國社會科學出版社1996年版，第31頁。
　　[3][德)平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學出版社1999年版，第266—267頁。
　　[4][英]威廉·韋德：《行政法》，楚建譯，中國大百科全書出版社1997年版，第257—264頁。
　　[5]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第622—623頁。
　　[6]胡建淼：《十國行政法一比較研究》，中國政法大學出版社1992年版，第453頁。
　　[7][蘇]斯克沃爾佐夫等：《蘇聯東歐國家的檢察長監督》，梁啟明譯，中國檢察出版社1990年版，第105頁。
　　[8]閆清華：《論行政公訴制度》，載《宿州教育學院學報》2002年第2期。
　　責任編輯：孫