監督，能否與法治自兼容

　　“監督”是從古到今中國政治生活中一個十分重要的詞匯。中國傳統監督制度歷來發達并有頑強的生命力，但卻難以產生廉明高效的政府。與之相對，在西方制度體系中并不存在被冠以“監督”之名的公法意義上的制度，然而其發達的法治與有限的政府卻相映成趣。中國與西方監督制度上的差別引起我們的反思：監督究竟是不是法治的范疇?它能否與法治兼容?
　　自秦漢以降，監督制度就開始在中國形成，并日趨發達。究其原因，它與中國社會以權力為核心的、一元化的社會結構和中央集權化的金字塔型的官僚體制相關。在一元化的傳統社會中，所謂“監督權”只是國家權力一部分，和一般官僚權力并無本質區別：權力來源君主，機關層層設置、權力層層下達、監督者層層向上級負責，完全是以行政的方式運作。傳統的監督制度模式是典型的人治方式，不是今天我們所謂的法治意義上的制度。但它所承載的“以權力進行約束”的功能是任何社會都需要的。比如，在西方也存在著與中國類似的彈劾制度。但西方的彈劾制度以權力分配和制約為基礎，以正當程序為保障，以對行政權的制衡為歸依。這在法律制度中就表現為法治的重要原則：權力制約原則和正當程序原則。中國的彈劾制度則與之相左，為君主所利用，成為君主操縱的“術”與“勢”，離“法治”非常遙遠。
　　以法治的立場分析傳統監督模式，發現其具有以下特征：(1)以“人盯人”的方式實行監督，雖操作靈活，但效力缺乏穩定性；監督或可能歸于無效，或可能異化為專制工具。(2)倡導清官能吏，制度上嚴重依賴于人的因素；而人的因素是制度外的因素，往往帶有很大的偶然性，無法成為制度化的基礎。(3)監督權力范圍寬泛卻缺乏規范化。監督者的權力界限不明確，監督權被濫用的現象難以從制度上加以避免。(4)監督效果雖能立竿見影，但困于出事后察辦的意圖、制度設計上對監督主體及其級別的倚重、沒有正當程序的保障等，傳統監督雖可治標卻難以治本。要從根本上改變傳統監督模式，還需要以法治的方式，從權力分配和權力制約人手、借助正當程序、根據監督對象的特點使各種監督法治化，從而將監督制度納入現代法治系統中來。
　　(作者：浙江大學法學院。文會摘自《中國法學》2005年第4期