論檢察機關案件質量管理體系

　　內容摘要：檢察機關的案件質量管理體系包括辦案流程管理機制、案件質量考評機制、辦案質量預警機制、案件考核獎懲機制等四個子系統。案件質量管理體系的功能主要體現在規范、制約、激勵、促進四個方面。
　　關鍵詞：案件質量管理體系 檢察機關 功能分析
　　
　　案件質量是檢察工作的核心，是司法公正的生命線。從這個意義出發，圍繞“規范執法行為，提高案件質量”，科學設計和構建檢察機關案件質量管理體系，必將對檢察機關的業務工作和隊伍建設起到積極的促進作用。下面，筆者將就檢察機關案件質量管理的制度設計問題與大家進行探討。
　　
　　一、檢察機關案件管理體系的內涵
　　
　　檢察機關案件質量管理體系是指檢察機關為規范檢察人員執法行為，保證和提高案件質量，滿足公平正義的要求，實現公正執法目的，建立和完善由以案件質量管理為核心，對動態的辦案過程、靜態的案件質量進行全過程、全方位的有效監控和管理的各項機制構成的有機系統。從性質上講，檢察機關案件質量管理是人民檢察院的內部監督和管理，是主動性的工作管理監督，也是檢察機關辦案全過程的監督。檢察機關的案件質量管理體系包括辦案流程管理機制、案件質量考評機制、辦案質量預警機制、案件考核獎懲機制等四個子系統。
　　檢察機關案件質量管理體系應具備以下特征：
　　
　　(一)合法性。包括主體合法和程序合法。主體合法是指實施案件質量管理的主體不能超越現行檢察機關內部設置，否則沒有編制委員會的承認，缺乏合法性。程序合法，是指案件質量管理的過程不能違反《刑事訴訟法》等法律的規定，不能占用訴訟時間，更不能造成超期辦案。
　　
　　(二)全面性。它既體現為全面監控，又體現為全員參與。全面監控指對檢察機關辦理的案件，無論是辦案過程，還是辦案結果，都應得到有效監控。案件質量管理部門擁有對全院每名辦案人員辦案質量的監控權，擁有對全部辦案信息的查閱權、收集權、利用權、發布權，對全院所辦案件進行集中統一的管理。全員參與，就是在監控主體上，每個部門和每個人員都既是被管理者，也是管理者。
　　
　　(三)嚴謹性。案件質量管理體系的設計應具備高度的嚴謹性，要求步驟明晰，邏輯嚴密，程序標準化、內容系統化。它體現在：1．設立統一的案件管理機構，使之成為一個平行的、相對超脫的監督檢察工作的機構。2．明確監督檢查的內容和范圍。范圍上涵蓋立案、批捕、起訴、出庭支持公訴等各個訴訟階段以及法律文書、案卷歸檔待訴訟環節，內容涉及案件的實體審查和程序審查。3．明確監督檢查標準和審核方法。案件質量評價屬于法律范疇，其標準應是辦案的依據，即法律標準。而監督檢查所采取的方法可用系統分析法。運用系統分析法評估案件質量，要堅持整體分析的原則，對案件質量形成比較全面的認識和判定。
　　
　　(四)可操作性。檢察機關案件管理體系在設計上必須達到簡潔明快、便于操作的目的。如可采用為事中、事后監督檢查相結合的方式。事中監督檢查是通過備案制度和建立質量信息管理制度來實現。事后監督檢查是建立案件評查制度，通過對案件事實的認定、程序、適用法律及卷宗質量的審查發現問題，并與目標量化考核相結合，獎優罰劣，以全面提高案件質量。評查工作的開展可分為文書審查、卷宗審查、跟庭審查等形式。
　　
　　(五)高效性。檢察機關案件質量管理必須能夠便捷地解決問題，以最小的投入獲得訴訟的最大效益和最高效率。它要求檢察機關案件質量管理不能占用訴訟時間，更不能成為訴訟的負擔。相反，它應時時提醒案件承辦人和辦案部門嚴格遵守辦案期限，促使他們積極提高辦案效率，節省辦案資源。
　　
　　二、檢察機關案件質量管理體系的具體設計
　　
　　根據上述對檢察機關案件質量管理體系的理解，筆者擬對案件質量管理體系具體內容進行設計。
　　
　　(一)案件質量管理機構的設置和人員組成
　　案件質量管理機構是監督全院執法辦案活動并對所有案件質量進行考評的專門機構，其名稱以“案件質量管理中心”為宜(以下簡稱案管中心)。
　　案管中心作為本院內設部門，與法律政策研究室合署辦公，與其他科室地位平行，不改變現有內設機構，不打亂現有行政管理秩序和現狀。案管中心受檢察長或檢委會領導并對其負責，政研室主任任主任，負責案管中心的管理和組織協調工作。
　　1．案件管理機構的理由
　　(1)政研室具有對案件進行程序和實體審查的法律依據。按照最高人民檢察院部署和要求，檢察機關的法律政策研究部門已經被明確要求承擔對提交檢委會研究的案件和需要人民監督員實施監督的案件進行審查，所以法律政策研究室具有對案件實施審查的法律依據。
　　(2)法律政策研究室承擔調研職責，能夠及時對辦案中存在的問題啟動調研程序，有利于總結經驗和教訓，更好地指導辦案工作。
　　2．案件管理中心與檢察長、檢委會、業務部門、人民監督員辦公室的關系
　　(1)案管中心要做好雙重角色。它既是檢察長和檢委會的決策參謀，依照檢察長和檢委會的授權，對各業務科室實行監督，同時又要為各業務部門和辦案人員提供優質服務，做到認真審查，熱情服務。
　　(2)原有業務部門的職責范圍和案件辦理、審查、決策程序不變。比如過去是承辦人審查、處(科)長把關、主管檢察長決定，現在仍然按照這個程序形成部門意見，案管中心只對部分案件結論是否正確進行審查。
　　(3)案管中心在案件處理上只有建議權，不享有獨立處理案件的實體權力。案管中心如對業務部門的處理意見提出異議，是否采納由檢察長和檢委會決定。
　　(4)人民監督員辦公室與案管中心雖均設在政研室，但屬于人民監督員監督的“三類案件”應依照人民監督員程序辦理，案管中心仍需在辦案時限、文書等方面進行監督管理。
　　
　　(二)案件管理中心的職責
　　概括來說，案管中心具有以下職責：
　　1．受理登記。既對檢察機關受理的所有案件統一登記，包括自偵案件、批捕案件、起訴案件、民行案件及控申、監所、技術部門受理或辦理的案件。另外還對凍結、扣押涉案款物及收繳的贓款贓物進行備案登記。
　　2．部分案件實體審查。主要對“四不一撤”案件，即不受理(公安機關有異議案件)、不立案、不批捕、不起訴和撤銷的案件進行實體審查；應辦案部門申請，對重大、復雜、疑難案件進行實體審查；對案件變更定性、追加漏犯、漏罪、認定和否定重大犯罪情節、變更強制措施等進行審查。審查內容主要是各業務部門做出的案件處理意見。
　　3．程序監督。案管中心對各業務部門辦理的各類案件進行辦案時限、辦理程序實施監督。
　　4．文書統管。案管中心統一管理全院的人卷文書，這樣有利于文書管理的規范化、科學化，有利于防止辦案人員利用法律文書違規辦案、違法辦案。
　　
　　(三)案件質量管理流程
　　案件管理的流程程序如下：
　　1．程序監督流程。案管中心對各業務部門辦理的各類案件進行辦案時限、辦理程序監督，在案件期限界滿前兩日由案管中心對承辦部門進行預警。對公安機關辦理的案件超過法定期限該移送而不移送的，分別不同情況下發《督辦函》、《限期辦理通知書》、《違法通知書》、《檢察建議書》，并針對個案或某類案件配合有關業務科室進行跟蹤調查，防止案件流失。同時，案管中心每天對全院辦理的各類案件通過《刑事案件訴訟監督一覽表》對辦案時限進行跟蹤掃描，及時提醒業務部門予以糾正，出現違規的發出《違規通知書》。
　　2．案件糾正流程。案管中心對“四不一撤”案件、對案件變更定性、追加漏犯、漏罪、認定和否定重大犯罪情節及變更強制措施的案件進行實體審查，首先由案管中心審查人進行審查，審查人同意業務部門處理意見的，簽署意見后直接辦理相關法律文書。審查人提出異議的提交案管中心集體研究，案管中心集體研究后認為確實需糾正的向主管檢察長匯報，主管檢察長認為應當變更業務部門意見的與業務主管檢察長協商處理，意見不一致的請示檢察長決定或提請檢委會研究，檢察長或檢委會做出最后處理意見。
　　3．文書管理流程。案管中心對文書實行24小時值班服務并分為三級管理。
　　A類文書，如《立案決定書》、《逮捕決定書》、《取保候審決定書》等，由案管中心進行審查后直接辦理；B類文書，如《搜查證》、《拘留通知書》等，由案管中心進行程序審查后由業務部門填寫；c類文書，如《提押證》、《換押證》、《傳喚通知書》等，由業務部門負責人簽署意見，案管中心統一編號、存根登記后，可以由辦案部門領取一定數量的空白文書，這樣既嚴肅了文書的管理、制作、使用，又節約了辦理審查時間。
　　
　　(四)案件質量預警機制
　　案管中心每季度分析一次辦案質量情況，向檢察長提交詳盡的分析報告，對辦案情況的數據設定預警標準，達到預警標準的及時發出警示，同時開展調查研究，進行巡回辦案質量檢查，總結經驗和教訓，同時走訪公安、法院及發案單位，聽取有關人員對辦案人員所辦案件的質量評價和意見。
　　
　　(五)案件質量考評機制
　　1．確定案件質量考評標準，為案件質量提供依據。案件質量應當包括實體、程序和效率、效果，以及檢察文書、卷宗等五個方面的內容。
　　2．確立案件質量考評辦法。對照辦案流程管理機制對每一個案件進行質量考評，將辦案工作的質量要求落實到每一個具體的案件，落實到辦案工作的全過程和各個環節。
　　3．確定案件質量考評等級．對每一個具體案件設定三個考評等級，即分為優秀、達標、不達標。
　　4．建立案件質量評議整改制度。這一制度應包括內外兩個方面的評議整改。在內部要建立辦案部門全體人員參加的辦案質量評析會，對所辦案件逐一進行檢討和評議，從而總結出辦案的成功經驗和存在的質量問題，舉一反三，促使每個辦案人員提高辦案能力和水平，不斷提高辦案質量。在外部，一是就辦案質量進行定期座談，邀請公安、法院等有關人士參加，探討提高案件質量。二是充分發揮人民監督員制度的作用，通過人民監督員的監督使辦案質量進一步提高。
　　
　　(六)案件質量獎懲機制
　　經過對案件質量的考評，結合“十大精品案件評選”等活動的開展，給予高質量案件承辦人員精神和物質獎勵，樹立典型，激勵辦案人員辦好案件。同時，對存在問題案件的承辦人員給予相應懲罰，對造成錯案的應嚴格依據錯案追究責任制進行懲處。特別需要指出的是，經案管中心實體審查同意辦案部門意見后造成的錯案由案管中心與辦案部門承擔連帶責任，以切實增強案管中心人員的責任感。
　　以上機制之間相輔相成，共同構成一個不可分割的有機整體。在實際運作中，必須跳出個人利益和部門利益的圈子，樹立“全院一盤棋”的思想，為其實施創造良好的內外部環境，才能使案件質量管理取得良好效果。
　　
　　三、案件質量管理體系的功能分析
　　
　　案件質量管理的功能主要體現在規范、制約、激勵、促進四個方面。四大功能的發揮是循序漸進、逐步深化的。
　　
　　(一)規范功能
　　規范功能要求體系本身設計規范化，同時也體現了對檢察人員辦案的規范化要求。案件質量管理體系是對動態的辦案過程、靜態的案件質量進行全過程、全方位的有效監控和管理的各項機制構成的有機系統，制度設計的規范、嚴密、嚴格，是案件質量管理的前提和基礎。案件質量管理規范了檢察機關諸多辦案環節，加強了對各個辦案環節的監督與制約，增強了執法的公開性和透明度。同時，案件質量考評機制、獎懲機制能夠增強辦案人員的責任感和自我約束意識，從而使規范執法、公正執法成為辦案人員的自覺追求，實現通過管好案件達到管好隊伍的目的。
　　
　　(二)制約功能
　　制約功能表現在對每一個辦案部門、辦案人員以及部門之間的約束。案件質量管理體系通過有效監督和制約，發揮減少案件流失等作用。案件質量管理機制運行后，案管中心對所有受理的案件，均隨卷附《案件運行表》。案件訴訟到哪個環節，都有具體的責任人，整個訴訟情況在運行表上一目了然。每個案件是如何處理的，都做到心中有數。同時案管中心對各項業務工作運行實行動態監督，能夠隨時為檢察長或檢察委員會提供每個部門、每起案件、每個承辦人的辦案情況，便于檢察長對辦案情況進行統一指揮、協調、督辦，彌補了各部門管理業務的不足，使檢察機關的整體優勢和效能得到了充分的發揮。凡經過監管中心的案件，件件有著落，件件有結果，從而有效地控制了案件流失。
　　
　　(三)激勵功能
　　激勵功能要求通過質量管理體系的作用，能夠發揮檢察官的積極性，做到有獎有罰。案件質量管理體系依據辦案責任制對辦案人員的辦案質量情況進行公平、公正和合理的考核，并采取相應的獎懲措施，將促使辦案人員增強責任感，樹立質量意識，提升辦案能力，提高辦案質量。
　　
　　(四)促進功能
　　促進功能是通過質量管理工作，促進辦案效率和辦案質量的提高、人員素質的提高，以實現公正執法目標。通過案管中心業務的開展，可以為各業務部門的負責人分擔案件管理方面的任務，使其從繁瑣的事務管理中解脫，便于集中精力做好對案件的審查和管理。“時限預警機制”能使辦案人員對案件訴訟產生緊迫感和危機感，提高辦案效率。通過實體審查促使案件質量提高，是推行案件質量管理體系的最大目標。增加一道案件質量的過濾網，其作用遠不止在于糾正的幾起案件上，其更大的作用是潛在的影響和警示。通過設立案件監督管理機構糾正案件這種手段，真正的目的還在于監督促使承辦人員增強責任心，最大限度地避免人為因素造成錯案，提高辦案質量，最終實現公正執法。
　　責任編輯：陳