論科學構建檢察機關內部業務監督機構

　　內容摘要：構建檢察機關內部業務監督機構應立足于內部檢察資源合理科學地整合與配置；注重檢察權結構特點和運行規律，使集中管理和分散管理有機地統一起來，并且要注重監督管理者自身責任義務的配置。
　　關鍵詞：檢察機關檢察業務管理內部業務監督
　　
　　黨的十六大報告提出要健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，強調要從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立、公正地行使審判權和檢察權，保障在全社會實現公平和正義。據此精神要求，兩大司法機關根據各自的實際情況，都在進行一些制度內的改革。在檢察改革中，一個頗具意義的課題便是檢察業務的監督管理問題，不少地方成立了以案管中心為載體的內部案件運行監督管理體系，解決案件管理中的種種弊端，并取得了一些成效。為此筆者結合南陽市兩級檢察機關和全國各地的一些改革實例，從理論和實踐的角度談談我們的看法。
　　
　　一、現行檢察業務管理的特性、局限性及成因
　　
　　(一)現行檢察業務管理的特性。現行檢察業務管理體制可以概括為線型層級管理體制，這種管理體制的特性主要表現為線型結構，層級控制，頂級決策，低級執行。如果引入一個準確的管理學概念則為科層式管理。這種業務管理模式的實現，主要依賴于以下因素：一是檢察長、檢委會的領導和管理；二是業務部門負責人的直接管理；三是上級業務部門的線性監督管理；四是綜合部門的多頭管理；五是紀檢監察部門事后糾察和監督等。這種管理體制集中體現了我國政體構建和國家機關活動的基本原則，即民主集中制原則。在我們國家，檢察權一個重要職能是法律監督，即確保法律的統一貫徹實施。在這種科層式的管理體制中，通過層級的服從關系，對于貫徹檢察首長，或者上級檢察機關意志的統一性，實現檢察機關上下一體的原則，確保法律統一貫徹實施，具有很強的功效。同時，由于這種體制所體現的民主集中決策機制也基本與檢察特性相吻合，在權力主體正確履行職責時，也體現出高效性。
　　（二）現行檢察業務管理的局限性及成因。科層式管理體制，從特定的歷史環境中而言，適應了當時社會發展的需要，但隨著民主法制文明的進步和發展，越來越彰顯其弊端。檢察權是具有司法、行政等多種屬性的權力，與其它國家權力一樣都有自己的個性特征。而用一種整齊劃一的模式和行政權原則來設計所有國家權力的運行模式其本身就是不科學的，主要表現在：第一，現有管理體制忽視了檢察權的固有的屬性特點和個性差異。第二，科層式管理違背了檢察權運行的基本規律。第三，從最高決策層面上講，面對龐大數量的案件，檢察長和檢察委員會也不可能都對案件事實進行全面掌握。第四，科層式行政管理模式堵塞了檢察民主的渠道，同時使橫向監督制約處于棚架狀態。
　　
　　二、現有改革的路徑選擇及評價
　　
　　針對目前案件管理存在的問題，不少地方的檢察機關都根據實際情況作了一些有益的嘗試。比如在機構上設立案件管理中心，在業務上實行分類管理等。但是，由于各地對案件管理的理解不一，或者建立該機關的職能定位、價值定位不一，導致在職能范圍及具體制度設計上有一定的差異。下面我們根據搜集到的資料，就當前案件管理改革的實踐作一評析。
　　第一種是突出以加強橫向監督制約為主線，強化集中管理，制約監督分散管理，通過程序監督和實體監督，加強對案件的宏觀監督和微觀監督，這種監督管理模式我們稱之為綜合模式。這種模式融事前、事中、事后監督為一體，重在強化集中管理、橫向監督制約甚至多種性質的監督（如內含有紀檢、監察監督案件、績效評價）等，體現全方位，立體復合交叉監督的特點，并試圖通過這種監督實現橫向制約功能、宏觀控制功能（主要是加強檢察長、檢委會對案件運行的監控權）。
　　第二種模式以程序管理與實體管理相分離，案件管理部門集中承擔程序審查，即把含有行政管理、部分集中管理內容的，從業務部門中剝離出來，實行集中管理和分散管理相對分離。它的特點是減少業務部門管理的行政化職能。通過賦予案管部門行使案件受理權、分流配置權、預警督查督辦權、質量評價權、違法違紀查糾權等程序控制，并輔助于責任追究及績效評價等實體性行政性管理職責，試圖達到三個目的，即檢察長、檢委會對案件的宏觀監控，實現案件信息提供者和決策者的直接對接，克服科層化管理所帶來的依附性和決策盲目性，尤其是塊塊、條條間行政化管理的剝離；實現隔斷案件辦理人與外界不適當的信息溝通，最大限度地減少外界因素對執法辦案的影響。
　　第三種模式，則是以案件運行程序性審查為主，輔助案件質量評查為輔，兼有檢察長、檢委會授權且有督查通報等功能的案件管理機制。這種模式以案件運行程序是否違法為監督對象，通過各個環節運行質量的評估，在動態程序監控中實現不同決策層的監控權，提高案件質量和效率。但這種模式多以事后監督為主，以質量評判為杠桿，不介入案件實體運行過程的監督。容易出現監督棚架監督效率低，權威低的問題。
　　上述三種監督管理模式在全國不同地區都有實踐，只是各自的側重點不同。同時，也代表著不同的改革方向和價值指向。綜合三種模式特點及功能，我們認為，集中解決了三個問題，第一種模式側重于解決檢察機關內部橫向監督制約乏力，檢察長、檢察委員會對案件控制力度弱化和不足的問題，通過增加新設機構的參謀權、督辦權、績效評價權、程序實體審查權、違法違紀監督權等多項權能，實現對案件運行的有效監督。這種改革是在不改革現有管理體制及模式的前提下，通過增加橫向監督制約功能來解決現行案件運行中的問題，著力在于解決可能出現的缺乏橫向制約導致的司法不公、績效考評缺乏橫向啟動機制，問責制缺乏啟動平臺以及檢察首長對案件管控乏力的問題。在現實條件下，具有現實可行性和可操作性。但從長遠看，這種改革與檢察管理的特性不完全符合。因為，在不改變現行管理機制的情況下，通過增設機構，無疑于再行加大集中管理的力度。同時，也可能出現扯皮的問題。同時，上位監督地位的監督也容易出現扯皮效率低下的問題。第二種模式側重于以解決行政管理為重點，以程序與實體審查相分離的方式，減少案件管理的層級性，使集中管理與分散管理得到適當平衡。但需要加強的是對案件運行的過程監督，尤其是實體監督等。第三種模式，我們認為僅在于加強集中管理，而在我國檢察管理行政化較濃的情況下，過多強調集權而忽視分散的主要特性及規律，不利于檢察體制的理性建構。
　　
　　三、建立內部業務監督管理機制的實踐與探索
　　
　　設置相應的機構去解決內部業務監管的問題，從表面上看，這是檢察機關內部機構職權劃分、權力資源配置的一個外在表現形式，但實質上涉及到檢察權再行合理配置重新設計其運行軌跡的大問題。這里涉及到檢察權的性質、功能及檢察權的憲政基礎等許多大的理論問題。因此，加強對檢察業務管理的改革，某種程度上就是運用新的價值理念去重新審視改造現行的檢察管理體制，從而做出相應的制度安排，確保檢察權更為理性的運行。否則改革將是無生命力的，即使一時收到一定的成效，也因為違背檢察權運行規律或者缺乏理論基礎而使改革中途而廢。
　　自去年以來，我們南陽市檢察機關學習借鑒全國的經驗，結合自身實際，在轄區內的宛城區院先行搞了試點。今年八月又在市院成立了業務監督管理中心，并在全市推開，概括起來有以下特點：
　　（一）科學界定職責
　　內部監督管理的必要性是不言而喻的。但設立機構涉及方方面面，必須有科學的定位，明確的職責。實踐中，我們將業務監督部門定位于檢察長和檢委會的辦事機構，直接對檢察長和檢委會負責，在不改變現有內設機構的基礎上放大原檢委會辦事機構的職能。在立足于可操作性的基礎上，并把業務監督管理中心的職能定位于以規范執法行為，提高案件質量和效率為主旨，綜合各業務部門的監督規范，以過程監控為手段，以質量考評為標準，實行集監督、控制、督辦、考評、監察為一體的案件監督管理。內容涉及案件的程序備案監控、部分案件實體審查、案件質量評定和違法違紀查糾等。一是對所有案件和凍結扣押涉案款物及收繳的贓款贓物進行備案登記，程序審查，對辦案期限等進行監督；二是對不受理（公安機關有異議的案件）、不立案、不批捕、不起訴、撤銷的案件和撤回起訴的案件進行實體審查，防止辦案隨意性和暗箱操作；三是對改變案件定性、追訴漏犯、漏罪以及認定和否定重大犯罪情節進行審查，防止錯案發生；四是對重要法律文書統一開具、把住出口和進口；五是對各類案件質量進行考核評定，并與干警績效考核結果相掛鉤；六是對違法違紀和不廉潔行為進行查糾通報等；七是完成黨組、檢察長或檢委會交辦的其它工作。
　　
　　（二）整合內部資源，形成監督合力
　　當前檢察機關內部業務監督、制約缺乏的并不是沒有部門監督，而是在監督的資源配置上，以及橫向、縱向監督制約上缺乏銜接和整體合力，導致無法監督，或監督棚架，或因監督乏力而實效不佳。為此，在建立監督中心時，我們在人員組成上，在監督方式方法上進行了改革。比如在人員組成上，實行由政治部、紀檢監察、研究室、辦公室以及各業務部門的內勤參加。這樣的資源整合，通過組成人員的各司其職，參與監督管理等，基本實現了以案頭多管齊下管人頭的效果。比如，辦公室統計工作與業務監督管理中心實行微機聯網，實行網絡三對照，提高了監督制約的科技含量；政工部門的介入，通過案件質量評價實現辦案績效評價的科學化，同時，為政工部門提供了使用干部的政績依據；紀檢監察部門的參與，克服了紀檢監察無從監督，無法事前監督，以及事后監督的局限性，為紀檢監察監督案件搭建了平臺，實現綜合監督管理制約的效能。
　　（三）配套相關措施，規范監控運行
　　實踐中，我們著重加強了以下幾點，一是制定業務管理監督標準，制定了考評案件的標準；制定《案件質量考評辦法》，設立案件評定等級和標準；制定《執法辦案監督獎懲措施》，對違法違紀情況進行查處、通報，分別制定不同等級的責任追究條款，獎優罰劣。
　　（四）注重過程監控，突出程序監督
　　為了避免新設業務監督管理部門越俎代庖，成為第二個具體的案件辦理部門，在監督管理的運行設計上，注重程序性控制，嚴格實體審查范圍，防止干預具體部門辦案。
　　1程序圖示，明確操作流程。我們根據刑訴法及高檢院的有關規定制作了各業務部門案件辦理流程圖，明確了辦案環節的具體操作規則。2及時備案監控案件走向。從受案到案件辦理的不同環節，直到辦結都由各業務部門內勤到監控部登記，使案件走向始終處于監控之下。3逐案附表對人對案雙向控制。承辦人接案后，隨卷附上案件質量考評表和辦案同步監督報告表，表隨案走，案件辦結后，卷表歸檔，以此監測各個環節的辦理質量。4文書統管防止案件流失和徇私交易。5預警催辦，防范超期辦案。
　　通過上述措施，基本解決了案件流失，案件超期，案件質量責任、環節不清等問題，解決了長期以來困擾檢察機關的一些難題。
　　（五）嚴格實體監督范圍，突出關鍵環節
　　業務監督管理部門對不受理、不立案、不批捕、不起訴、擬撤銷和撤回起訴的案件，以及改變定性，改變犯罪事實和變更措施的案件，通過列席案件討論，調卷審閱復查等方法進行實體審查。對意見一致的由辦案部門做出決定，對意見不一致的，或依照檢委會實施細則需要檢委會和檢察長決定的，提交檢委會和檢察長決定。
　　（六）加強案件質量考評，提高案件質量
　　在具體的操作中，我們依據案件的分類，將案件質量分為四個等級，從法律適用，事實認定的準確程度、文書質量、卷宗歸檔、辦案時限、辦案紀律等方面將案件分為四個等級，每月25日由辦案部門及承辦人員自查，而后交監管部門評定，對案件評定中發現的問題視其情況采取誡勉談話、通報批評、黃牌警告、離崗培訓等方法警示干警。在此基礎上，將有關結果報政工部門備案，記入干警業績檔案，作為干警年度評先及升職晉級的主要依據之一。
　　通過實踐，我們認為，至少在三方面取得了實效，也形成了我們南陽的特色，一是實現了對業務工作的綜合管理；二是形成了一套綜合全面的內部執法辦案監督體系；三是提高了工作效率和辦案質量；四是解決了長期以來難以解決的問題，如執法不規范，案件流失，超期羈押等問題；五是規范了辦案行為，提高了工作效率，增強了干警的職業責任感和依法辦案的自覺性。
　　
　　四、實踐的啟示與思考
　　
　　前面，我們就當前檢察業務監督管理中存在的問題作了簡單的分析，就全國一些做法提出了我們的看法，并就南陽的探索作了介紹。應當肯定，作為改革探索是值得倡導的，但透過實踐啟示，我們覺得，在下步的改革中應當注意以下幾點：
　　(一)要走出監督浪漫主義的誤區
　　加強內部的監督，其目的在于防止執法不公，提高案件質量，維護公民權利，保障在全社會實現公平與正義。從歷史和現實來看，一提執法不公，無論理論界還是實務界，首先想到和議論最多的當屬加強監督和管理，就像治理國家首先想到法治一樣，使人們情有獨鐘。實際上防止執法不公，保障人權，提高執法質量，加強管理和監督是不可或缺的，也是最有效的方法，無論提高到什么樣的高度去認識都不為過。但是問題的關鍵是檢察機關內部需要什么樣的監督管理，應該怎樣去監督管理。檢察是具有司法屬性的一種專門的適法活動。司法屬性，意味著司法官個人意志的自由，即獨立性，而監督則意味著介入，制約和糾正，二者如何達到平衡。檢察權的司法屬性同時意味著權力約束監督的事后性。因此，監督制約權力濫用的主要方法是司法問責制，通過追究司法者過錯責任實現司法公正。這是世界司法史上的經驗總結。此外，檢察權有著異質同構性的特點，監督管理也可能存在著異質同構性的內在要求。即分類管理監督。因此，構建機制時應該考慮這些規律，要防止和克服監督管理的越細越好，越深入越好，越有剛性越好等觀念。要注重監督管理權能實現的事后性、懲戒性、程序性、規范性等特性，避免越俎代庖，使監督管理機構成為第二個辦案部門。尤其要力戒設計上位監督，使之形成檢察官之上的檢察官。
　　(二)進行案件監督管理改革，應立足于內部檢察資源合理科學的整合與配置
　　當前，檢察業務監督管理除了線型依附性行政化管理的弊端外，還存在著多頭管理、多頭監督的特點。而克服這些弊端的出路在于整合資源，而不是分散資源。要立足于現有機構及資源的整合，對有些機構及職能該合并的要合并，職能該調整的要調整。比如，問責制的落實應由紀檢監察部門予以落實，案件的過程監督應著重通過程序監控、實體監督來完成。這方面高檢已有明確規定，并設立有檢委會的辦事機構，不少職能與此是重疊的，應由各級法律政策研究室管理。因此，整合現有政治部、紀檢、法律政策研究室的資源就可以實現這一目標，這可視作一種整合方式。另一種整合方式則是保留現有法律政策研究室的職能，單設一個受案管理監控機構，即把案件的程序管理和實體管理相分離，類似于人民法院立案庭的功能，通過隔斷辦案部門與提請單位的聯系，賦予其案件受理調配權、程序審查權、質量評價權、督查、督辦權等等，實現業務管理和業務行政管理的實質分離。這樣可以考慮把原有業務單位在程序管理上職能，比如受案分流，案件調配、內部統計文書管理等，辦公室業務管理的職能如統計，綜合治理等，研究室執法檢查等整合在一起，真正實現業務管理與行政管理相分離，從程序上實現宏觀監管案件運行的目的。
　　(三)注重檢察權結構特點和運行規律，使集中管理和分散管理有機的統一起來
　　檢察權在我國法律中是以法律監督權來表述的。雖然學界對其性質爭執不已，但檢察權具有司法屬性，已是不爭的事實。此外，在我國，由于檢察機關是法律監督機關而不是單純的公訴機關，又表現出權力組合的異質同構性特點。此外，法律監督的職能要求即保證法律的統一貫徹實施，需要上下一體的組織行權原則，以確保法令統一和法意的貫通。因此追求效率的權力屬性應得到彰顯。而體現在管理層面，司法屬性需求分散管理，以保證執法主體的獨立意志的體現，這又需要更多地體現為事后問責制的管理模式。主要通過主體自律、有錯歸責等對案件以及主體行為進行監控。又由于檢察權的自由裁量權即終局性的代行了司法審判的部分權力，如不訴權、撤案權，以及行使著強制處分權如逮捕權等限制人身權利的權力，在缺少司法審判權監控的情況下，又必須對其實施橫向或者說內部制約監督，以補救司法權力橫向配置制約監督的缺陷。因此，適當地通過集中管理，實施對案件運行的監督又是必須的。因此表現在刑事訴訟活動應堅持以分散管理為主，集中管理為輔的原則。具體的講則是程序監督管理為主，實體監督管理為輔；而相對于對偵查活動的監督管理則要體現集中管理為主，分散管理為輔，比如可考慮對自偵案件實行上管一級的統一立案權、統一指揮權、統一起訴權等。總之加強對案件的監控、管理，應根據檢察權的特性和運行規律來建構。這遠不是一個案件監督中心所能完成的，也不是一個案件管理中心所能涵蓋的。因此，在進行改革時，應當將有限的檢察資源納入統一的體系中加以通盤考慮，以確保改革在理性的框架內進行。否則，有限的檢察資源不是由改革而加以有機整合，而可能出現的是因為改革而使其資源分散，形不成良性和諧的運作機制而事與愿違。
　　(四)要注意監督管理機構職能與職責的脫節，注重監督管理者自身責任義務的配置
　　監督管理別人，誰來監督自己，這往往是監督理論無法克服的一個悖論。因此，設置監督機構自身也應遵循司法檢察工作規律，其中接受監督，強化自律，增強責任，加強權力與權力的彼此節制是解決這一問題的重要途徑。其中，在機構職能配置時應盡可能避免終局性決定權，應著重將其定位為參謀建議權等。同時，對不同意見采納后，導致案件錯誤處理應承擔相應的責任等。
　　河南省南陽市人民檢察院檢察長[473000]
　　河南省南陽市人民檢察院政研室主任[473000]
　　責任編輯：苗紅環