和諧社會語境下的檢察權（下）

　　六、檢察一體化與偵查一體化的關系
　　
　　目前，有的檢察院大力倡導偵查一體化，我覺得這在理論上是錯誤的，在實踐上是行不通的。我們應該大力推行檢察一體化機制。
　　所謂檢察一體化又稱檢察一體主義。其基本含義有兩層：對外是指檢察獨立，即檢察機關依法獨立行使檢察權，不受法定機關、事項及程序以外的干涉。這里特別要強調：是檢察院獨立行使檢察權，而不是檢察官獨立行使。對內是指檢察業務一體，即檢察機關上命下從，作為命運共同體統一行使職權。
　　放眼全球，世界上一些主要國家除美國外，一般都是奉行檢察一體化的。
　　德國實行聯邦制，其檢察機關分為聯邦和州兩個體系，雖然這兩個體系之間互相獨立，但在這兩個體系內部則是一種嚴格的統一領導關系。
　　日本《檢察廳法》規定：“檢事總長、檢察長和檢事正可以自行處理其指揮監督下的檢察官的事務，也可以使其指揮監督下的其他檢察官處理。”
　　俄羅斯在《俄羅斯聯邦檢察院法》(1995年修訂)中明確規定：“俄羅斯聯邦檢察機關實行下級檢察長服從上級檢察長并服從于俄羅斯聯邦總檢察長的統一集中的體制。”
　　英國檢察機關在1985年《犯罪起訴法》頒布以前，具有英美法系檢察機構的傳統特色——分散性，沒有一個從中央到地方的完整的檢察機關體系。1985年英國吸收了大陸法系檢察一體化的做法，建立了獨立的檢察機構，由以總檢察長為首腦的中央法律事務部、皇家檢察署以及區檢察署構成。全部檢察官實行自上而下的負責制，最上層的檢察機構通過總檢察長向議會負責。英國檢察官加里·帕頓先生指出：“檢察長及其領導下的皇家檢察院在作出決定時是完全獨立于政府的。行政部門和立法機構對皇家檢察院的決定不能施加任何影響。例如，如果有證據表明某一資深大臣有犯罪行為，檢察長會與檢察總長進行磋商；但如果證據確鑿，就會直接對他提起公訴。這并不是說皇家檢察院不向任何機構負責，因為它要對議會負責的。但議會只能關注皇家檢察院如何有效運作，而不能關注具體的決定。”英國的上述做法表明，在人類法制史的演進中，世界各國的檢察機關都在互相借鑒，共融共生。
　　我國憲法規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受其他行政機關、團體和個人的干涉”，同時還規定，上級人民檢察院領導下級人民檢察院，最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院。這些規定確認了檢察一體化機制。
　　通過以上介紹，我們可以看出，檢察一體化具有兩重性：一是檢察獨立體現了檢察權司法性的要求；二是檢察機關上命下從則體現了行政性的要求。兩者合二為一就構成了法律監督屬性。可以這樣描述，推行檢察一體化國家的檢察機關天生就具有法律監督職能。中央集權和成文法國家一般要求國家法律在全國的統一正確實施，法官只能嚴格適用成文法，不能超越和創制法律，必須有一個機關承擔起法律監督的責任，以維護國家法律的統一正確實施，因而推行檢察一體化國家的檢察機關自產生之日起就具有公訴人與法律監督者的雙重身份，享有近似于法官的地位、經濟等特權保障。
　　從上述論述里，我們還可以感受到，實行檢察一體化是世界檢察制度的一種趨勢。我國現在的狀況是法律已明確規定了檢察一體化機制，在檢察業務方面也基本上做到了獨立行使職權和上命下從，但在人事制度、財政保障方面還有差距。因此，我們還要繼續推進檢察一體化建設，不能提倡偵查一體化機制。
　　偵查一體化的理論有兩個誤區。一是人民檢察院是法律監督機關，不是偵查機關。如果提偵查一體化，容易給社會上造成誤解，以為檢察機關是專門干偵查工作的。如前所述，檢察偵查權是檢察權的有機組成部分，故應大力推進檢察一體化建設。二是偵查一體化在實踐中是行不通的。檢察機關的反貪等偵查部門是內設機構，不具有法人資格。上級反貪偵查部門不可能直接指揮下級反貪部門，必須通過上級檢察院指揮下級檢察院。這種指揮，實際上是檢察一體化的作用，而不是偵查一體化的效果。因此，在檢察實踐中不宜提偵查一體化，也不宜提公訴一體化等理念。
　　
　　七、起訴法定主義和起訴便宜主義及檢察官自由裁量權的關系
　　
　　當今世界，起訴法定主義與起訴便宜主義是指導起訴的兩大基本原則，兩者之間的根本區別在于是否賦予檢察官自由裁量權。
　　起訴法定主義是指只要具有犯罪的客觀嫌疑，具備起訴條件，檢察機關就應當一律起訴。概括地說，就是四個字“有罪必訴”。在歷史上，起訴法定主義曾經處于一元獨占的地位。它的理論來源可以追溯至報應刑理論。其代表人物是康德和黑格爾。他們認為，刑罰是對已然之罪的回顧，是對犯罪的一種回報。犯罪是刑罰的先因，刑罰是犯罪的后果。這種因果關系導致罪與罰之間的對等性和均衡性。因此，他們主張有罪必罰，罪罰相當。在這種報應刑罰觀下，自由裁量權的空間是極小的。
　　但是，現代世界又是多元的，它要求刑事訴訟也應該是多元的。這樣，便產生了起訴便宜主義。
　　起訴便宜主義是指法律不要求檢察機關將所有的犯罪案件提起訴訟，而是可以根據案件的具體情況決定起訴還是不起訴。即雖然具有犯罪的客觀嫌疑，具備起訴條件，但檢察官仍要斟酌案件的各種情況裁量決定是否起訴。這一做法的理論基礎是功利主義刑罰觀。其創始人是意大利刑法學家貝卡利亞。他主張刑罰的目的“并不是要使人受到折磨和痛苦，也不是要使已實施的犯罪成為不存在……只是阻止有罪的人再使社會遭受到危害并制止其他人實施同樣的行為”。簡言之，刑罰的目的在于預防犯罪，從而否定了報應刑理論。
　　從報應主義到功利主義刑罰觀的轉變，使得刑罰趨向輕刑化。由此產生了檢察官的自由裁量權。
　　所謂檢察官的自由裁量權，就是檢察官在行使檢察權過程中的斟酌處理權。就是說，檢察官作出起訴或者不起訴決定時，必須充分考慮公共利益，即對犯罪的教育、預防、改造是否有利。世界各國的司法實踐證明，實行起訴便宜主義，不僅可以減少司法資源的投入，而且可以根據案件的具體情況作出客觀的處理，更有利于實現司法公正。因此，當今世界，英美法系的國家一般以起訴便宜主義為原則，而大陸法系國家多采取起訴法定主義與起訴便宜主義相結合。
　　我國刑訴法理論上遵循的是起訴法定主義與起訴便宜主義相結合的原則。但是，由于立法過分強調起訴法定主義，司法實踐中過分強調打擊犯罪，對起訴便宜主義重視不夠，致使起訴法定主義與起訴便宜主義相結合的原則在我國刑訴中沒有真正形成。比如，我國刑訴法規定了法定不起訴、酌定不起訴和存疑不起訴三種不起訴制度，屬于起訴裁量權范疇的只有酌定不起訴。而對酌定不起訴的嚴格限制，便導致起訴裁量權無法發揮作用。
　　在構建和諧社會的過程中，我認為檢察機關必須轉變觀念，走出“有罪必訴”的思維誤區，積極宣傳起訴法定主義與起訴便宜主義相結合的司法理論，創建中國特色的檢察官自由裁量權制度和辯訴交易制度。這有利于提高訴訟效率，化解社會矛盾，促進社會和諧。
　　
　　八、恢復性司法與和解不起訴制度的關系
　　
　　當今世界，刑事訴訟逐步走向輕刑化。這就使原本涇渭分明的公法和私法之間出現互相借鑒、互相融合的趨勢。比如，在刑訴法中引進私法領域的合意理念。此為恢復性司法的理論來源。我認為，在構建社會主義和諧社會中，應引進恢復性司法理念，創建和解不起訴制度。
　　所謂恢復性司法，是指在執法人員的主持下，犯罪嫌疑人、被害人、社區代表之間面對面地進行溝通和交流，從而確定犯罪發生后的解決方法。如犯罪嫌疑人向受害人道歉、賠償損失、到社區服務、給予被害人生活幫助等，使被害人因受犯罪影響的生活恢復正常，使受損社會關系得到修整、恢復。這樣，犯罪人就不再判處實刑，同時亦可以通過積極的負責任的行為融入社會，取得被害人和社會的諒解。
　　
　　世界上第一例恢復性司法案例發生在加拿大。1974年，加拿大的基陳納市有兩個年輕人干了一系列破壞性的犯罪，他們打破窗戶、刺破輪胎、損壞教堂、商店和汽車，共侵犯了22個被告人的財產。在當地緩刑機關的努力下，這兩名犯罪人與22名被害人分別見面，通過交流，兩人從被害人的陳述中切實了解到自己的行為給被害人造成損害和不便，并意識到賠償金不是對自己行為的罰金，而是給被害人的補償，于是6個月后，兩人交清了全部賠償金。這種被害人與犯罪人的和解程序被視為恢復性司法的起源。受此案的啟示，這一理念從上個世紀七十年代開始逐步為西方各國接受，并產生各種司法實踐模式。總體來講，適用恢復性司法的案例都限制在輕罪范圍內，一般是犯罪情節輕，依法應處三年以下有期徒刑、拘役、管制的案件。近年來，我國有的檢察機關也嘗試這種做法，取得了成果。例如，南京市秦淮區檢察院2004年采用恢復性司法程序，對不起訴的19名失足青少年通過采取“公益勞動”和“社區矯治”等方式，使8人重返校園，其中5人考上了大學，3人踏上了工作崗位。
　　我認為，恢復性司法的刑事處理方式從對犯罪的懲罰和報復轉向對罪犯的教化和改造，有利于減少社會的對抗和沖突，從而化解社會矛盾。
　　目前，尋求被害人人權保障與犯罪人人權保障的平衡是世界各國司法制度的基本走向，刑事和解作為一種通過恢復性司法程序處理犯罪案件的方法，也就成為世界各國刑事司法的基本走向。目前，我國正在構建和諧社會，在此種背景下，檢察機關應根據恢復性司法理念，創建和解不起訴制度。
　　所謂和解不起訴，就是被害人和犯罪嫌疑人在檢察官的主持下，通過犯罪嫌疑人認罪悔過、賠償受害人的損失、取得受害人的諒解，雙方溝通達成和解協議，由人民檢察院作出不起訴決定。這樣做的好處至少有三點：
　　一是恢復了被破壞的社會關系。在和諧社會里，檢察機關實質上是社會矛盾的調解者和恢復者。不論何種犯罪，必然都是違反法律，對被害人、對社會甚至對犯罪人自己的傷害。和解不起訴恢復正義的目的，就是把犯罪人破壞的社會關系修復，直接地調整被害人與加害人之間的對立、緊張關系，重建和諧社會氛圍。
　　二是完善了起訴制度，發揮了檢察機關的作用。從我國刑訴法的規定來看，人民檢察院作出的不起訴決定有法定不起訴、酌定不起訴和存疑不起訴。這些規定不夠完備。有學者指出“假設一起應當追究刑事責任的輕罪案件，在加害人自愿認罪，向被害人真誠悔過，并取得被害人諒解以后，還有再起訴的必要嗎?根據恢復性司法理念，既然被加害人與加害人之間的正常關系已經得到恢復，就沒有再提起公訴，運用刑罰手段的必要”。這樣，和解不起訴制度就發揮了作用，填補了我國檢察機關起訴制度的缺陷。
　　三是節省了司法資源。和解不起訴的前提是在檢察官的主持下，犯罪嫌疑人面對被害人或社區代表或律師，直接了解自己的行為后果，承認自己有罪，并由加害人自愿向被害人賠償損失，懇求社區成員的諒解，這就大大減少司法成本，提高了司法效率，必將受到社會廣泛歡迎。
　　
　　九、公益訴訟和法律監督的關系
　　
　　我國法律規定，人民檢察院有權對民事審判活動和行政訴訟實行法律監督。但是，由于傳統民法理念的影響，認為民事案件侵害的是公民、法人或者其他組織的個體利益，公權力不得干預。因此，我國法律只原則上規定了人民檢察院對民事審判、行政訴訟監督提起抗訴或者提出檢察意見，而沒有規定具體的監督措施。這就使檢察機關在民事訴訟中的監督顯得蒼白無力。
　　隨著現代社會的發展，公法和私法已出現互相融合的趨勢。表現在具體案件上，就是有些重大民事案件侵害的是國家利益和社會利益，而不是純粹的當事人利益。因此，當事人處分原則不再是絕對的，需要國家公權干預。檢察機關作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件向人民法院提起公益訴訟，是實現國家干預的一種重要方式。據此理論，我認為，檢察機關可以對以下五類案件提起民事訴訟：
　　一是侵害國有資產、損害國家利益的案件。
　　二是社會公益案件。如環境污染、疫情、病毒、疾病傳播擴散等造成不特定多數人的人身、財產重大損害的案件。
　　三是侵害公民重要權益并危及公共利益與安全的案件。
　　四是壟斷案件。例如我國許多公共事業像鐵路、電力、電信、郵政、航空、石油等是由政府部門或企事業單位壟斷經營，消費者處于不平等地位，被迫接受價高質次的服務等。
　　五是嚴重擾亂市場經濟秩序和嚴重破壞公序良俗等重大案件，造成較大社會影響而無人起訴的案件。
　　同時，為了有效監督人民法院的民事審判活動，法律應規定人民檢察院有權對民事判決、裁定的執行活動是否合法實行監督。
　　放眼世界，檢察機關提起公益訴訟，其目的在于保護國家和社會公共利益，符合司法慣例，也是構建和諧社會的需要。
　　第一，實行公益訴訟是世界一些國家的通行做法。檢察機關參與民事訴訟始于法國18世紀的大革命。二百多年來，法國、美國、日本、俄羅斯等國家都以保護公益和維護法律為依據，規定了檢察機關提起公益訴訟的制度。法國民事訴訟法規定：“檢察院作為主當事人進行訴訟，或者作為從當事人參與訴訟。于法律規定之情形，檢察院代表社會。”德國民事訴訟法規定：“檢察機關作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。”這就表明，檢察機關提起公益訴訟是有國際司法經驗可借鑒的。
　　第二，檢察機關提起公益訴訟是履行法律監督權的一種方式。我國刑事訴訟法第七十七條規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”這一規定表明，我國法律已確認檢察機關有權代表國家或者集體提起公益訴訟。這里需要強調的是，檢察院提起公益訴訟，能夠啟動法院的審判程序，維護國家和社會的公共利益。如同檢察機關提起民事抗訴活動一樣，是在履行法律監督職責，以求通過民事訴訟程序，化解社會矛盾，從而達到公平正義。從這個意義上講，檢察機關提起公益訴訟是檢察機關行使法律監督權的一種形式。
　　第三，檢察機關提起公益訴訟并由法院進行審判，是檢察和審判功能的同時拓展，是構建和諧社會的必由之路。在現實生活中，侵犯國家和社會公共利益的重大民事、行政案件時有發生，如環境污染、破壞生態資源、破壞文化遺產、非法處置國有資產、不正當競爭、疫情傳染等等。這類案件一般是涉及人數眾多，受害者個體無力提起訴訟，或者是涉及地域廣而無人組織訴訟。如果檢察院不提起訴訟，法院就不能展開審判，這樣，就會使得國家利益和公共利益得不到有效法律保護。由此可以得出結論，檢察機關進行公益訴訟活動，開啟了審判程序，兩者相輔相成，從而達到修復被破壞的社會關系、促進社會和諧的目的。
　　第四，執行權是國家的公權力，檢察機關對其實施監督是對公權力的監督。這是檢察機關實施法律監督的本質特征。對此，國外早就有先例。如法國1991年民事執行程序改革法規定，共和國檢察官監督判決與其他執行名義的執行。俄羅斯民事訴訟法規定，檢察機關對法官中止執行、終結執行、對執行判決費用等裁定可以提出抗訴。這些規定值得我國借鑒。
　　概而論之，我的結論是兩句話：構建和諧社會，法律應規定檢察機關有權進行民事公益訴訟并有權對民事判決、裁定執行活動進行監督。
　　國家檢察官學院黨委書記、教授[100041]
　　責任編輯：孫靜