城鎮社會養老保險擴大覆蓋面難的因素分析

[作者簡介]珊0清瑞(1965-)，男，占林農安人，遼寧大學人口研究所副教授，主要從事收入分配與社會保障研究。

[摘 要]中國城鎮社會養老保險體系已經覆蓋了絕大多數國有和集體企業的職工，但個體工商戶、靈活就業等從業人員的覆蓋面卻很小。在這種情況下，國家制了擴大覆蓋面的政策并在全國范圍內組織實施。迄今為止，城鎮社會養老保險擴大覆蓋面工作的成效并不顯著。本文從經濟學角度分析了城鎮社會養老保險擴大覆蓋面的制約因素，給出了解決方案，井提出了相應的政策建議。

[關鍵詞]社會養老保險；擴大覆蓋面；經濟因素；制度因素

[中圖分類號]F840

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2006)06-0009-02

中國養老保險制度改革經過了十多年的發展歷程，現在已經建立了比較成熟的城鎮社會養老保險體系，雖然它覆蓋了全部國有企業、部分集體企業以及其他類型企業的職工，但是，個體、靈活就業等從業人員的覆蓋面卻很小。遼寧試點模式劉這部分群體加入養老保險進行了明確規定并降低了繳費標準，但擴大覆蓋面的工作仍然裹足不前 根據對《中國統計年鑒》、《勞動和社會保障事業發展統計公報》的數據進行整理分析，養老保險覆蓋率僅為60％左右。從近幾年參加城鎮社會養老保險人員的數量看，基本上可以判斷其他所有制單位沒有參加這項基本養老保險。本文對城鎮利：會養老保險擴大覆蓋面遭遇的瓶頸問題進行了分析，并提出了一個制度改革的解決方案，最后給出了結沱和政策建議。

一、養老保險擴大覆蓋面難的經濟因素

在經濟體制改革過程中，城鎮居民的收入分配差距越來越大，產生極為明顯的以高、中、低收入群體為特征的社會分層。從社會學的角度看，當前中國社會的群體差異或矛盾問題，絕大多數是以利益群體的形式表現出來的。根據2005年度國家發改委公布的數據，城巾居民收入差距的基尼系數已達到合理值的上限0．4左右，城市居民最低收入1／5人口只擁有全部收入的2．75％，僅為最高收入1／5人門擁有收入的4．6％。從收入水平角度來看，中高收入群體包含了絕大多數具有正式丁作的全日制人員，而低收入群體則包含了絕大多數沒有正式工作的下崗職工和靈活就業人員。彬據勞動和社會保障部社會保險研究所的預測數據，中國包括企業下崗失業人員和農民工在內的靈活就業群體大約在1．3億人左右，社會分層導致了社會網絡的變異，一些低收人群體已經淪為社會的邊緣群體，在社會福利與保障等方面呈現越來越偏離社會中心的趨勢。這部分群體為工作和生活日夜奔波，收入水平卻只能解決當期的消費，對于未來的消費沒有能力做出合適的安排。養老保險對他們來說，就像一塊美味的蛋糕，想品嘗卻沒錢購買。

根據遼寧試點模式，個體工商戶等從業人員繳費18％。以遼寧省為例，2004年社會平均上資為11911元，在崗職工平均工資為14922元。即使以社會平均工資為繳費基數，每個月養老保險繳費也需要179元；如果以在崗職工平均上資基數，那么每個川養老保險繳費則需要225元。很明顯，對于沒有固定單位、需要自己全額繳費的靈活就業人員來說，繳費率太高，無法承受。城鎮養老保險擴大覆蓋面的策略是希望將個體上商戶、靈活就業人員甚至是農民工吸納進來，但社會分層導致這部分群體較低的收入水平，繳費率過高使他們無法跨進養老保險制度的門檻。當然，對于這部分社會群體來說，也存在養老保險的逆選擇問題，個別人對養老保險存在認識上的誤區。根據我們對沈陽市鐵西區兩個社區的社會調查，兩極分化導致低收入群體越來越多是城鎮社會養老保險擴大覆蓋面難的主要因素，而社會個體逆選擇、缺乏養老保險觀念等因素則是次要因素。為此，只有在經濟與公共政策選擇中采取一些有效措施，建立收入分配調整機制，縮小收入差距，才是建立和諧社會以及逐步提高城鎮社會養老保險覆蓋面的根本途徑。

二、養老保險擴大覆蓋面難的制度因素

遼寧試點模式已經包含了擴大覆蓋面的制度設計，對個體工商戶、靈活就業等從業人員參加社會養老保險進行了明確規定。原來政策規定這部分人員繳費率為18％，其中10％劃歸社會統籌，8％進入個人賬戶，享受待遇不變；2005年國家對此政策又進行了相應調整，繳費率由18％提高到20％，其中12％劃歸社會統籌，8％進入個人賬戶。這一政策包含著激勵機制的制度設計，只要承擔10％的社會統籌繳費率，則就擁有亨受20％社會統籌繳費率待遇的權利。雖然這項政策明顯對個體工商戶、靈活就業等人員有利，但在實際操作過程中并沒有達到預期的效果，也就是說這種激勵機制并沒有把更多的社會個體吸引到城鎮社會養老保險體系中。那么，是什么原因造成這種現象呢?除了經濟因素外，一定是在制度安排與設計上還存在著某種約束，導致城鎮社會養老保險擴大覆蓋面收效不佳。城鎮社會養老保險擴大覆蓋面遭遇瓶頸的制度岡素主要來源于兩個方面。一是養老保險制度設汁不合理，二是社會個體收入水平低。

首先，遼寧試點實行社會統籌與個人賬廣相結合的部分積累模式，社會統籌部分由企業按照20％的繳費率繳費，個人賬戶由個人按照8％的繳費率承擔，合汁繳費率約為28％，退休期間的養老金待遇按照社會統籌與個人賬戶分開享受。匯規就業人員只需繳納個人賬戶費用，而社會統籌費用由企業繳納。而個體工商戶等從業人員雖然繳納18％，但沒有固定單位的人員只能自己承擔社會統籌的10％繳費，也就是說18％的養老保險繳費完全由個人承擔。從制度安排上，看似有利于個體工商戶等從業人員，實際上這部分群體負擔的養老保險成本明顯高于城鎮正規就業人員。

其次，低收人群體無力承擔18％的養老保險繳費率。根據遼寧統計年鑒，如果繳費率為社會平均上資的18％，那么低收入群體養老保險繳費占個人收入水平的比重超過了50％，占人均可支配收人的比重超過廠30％。在這種情況下，這部分群體無力繳納養老保險費用，對參加養老保險心有余而力不足。在這種情況下，絕大多數非正規從業人員將沒有經濟能力對生命兩期的消費做出恰當的安排，不得不放棄養老保險而把經濟收入用于當期的消費上。社會個體的收入水平與養老保險繳費水平的矛盾產生了制度約束，只能把低收入社會群體拒之門外。

由此可見，如果不對城鎮社會養老保險的制度設計做出調整，擴大覆蓋面的目標就不能順利實現。

三、基于擴大覆蓋面的制度再設計

從上面的分析中可以看到，城鎮社會養老保險擴大覆蓋面難的豐要原因是社會個體收入水平低與制度門檻高的矛盾。要想解決這個問題，一方面是調整收入分配格局，縮小收入差距，提高低收入群體的收入水平；另一方而是對城鎮社會養老保險的政策做山一定調整，降低制度門檻。

現在，我們關心的問題是基于擴大覆蓋面的政策調整是否具備一定的可行性?實際上，現行模式關于個體工商戶等從業人員的參保政策足沒有效率的，一是這部分群體養老金繳費低于給付將產生新的隱性債務，影響養老金收支的長期均衡；二是繳費率過高使這部分群體無力承擔，不利于擴大覆蓋面。鑒于此，就應該對缺乏效率的現行城鎮社會養老保險政策進行一定調整。這種調整的理論根據就是在建立和完善養老保險體系過程中，要在堅持公平優先的基礎上兼顧效率，因為缺乏效率的制度無助于實現公平，為擴大城鎮社會保險的覆蓋畫，應改變現行社會保險的框架，適當降低參保標準。這樣，為擴大城鎮社會養老保險覆蓋面和提高制度效率，就可以對現行政策做出一定調整。這種政策調整是以遼寧省試點方案中對個體工商戶等從業人員的政策規定為依據，主要是實行靈活繳費率，并將繳費與給付完全對應。

這種制度設汁兼顧廠公于與效率，體現了權利與義務的劉應，降低了城鎮社會養老保險的制度門檻。社會個體可以根據收入水平選扦繳貲方式，體現廠制度設計的靈活性。社會個體多繳貲，則未來的養老金待遇就高；少繳費，則未來的養老金待遇就低。為了激勵社會個體積極參加城鎮養老保險，制度沒計在享受養老金待遇是增加了補貼機制。補貼標準與社會個體繳費水平掛鉤，繳費率高，則相應的補貼系數就高。這種制度設汁沿襲了現仃養老保險模式，只是在局部上進行了一定的調整，具有很大的優越性。在個體工商戶、靈活就業等從業人貝中，高收入者不管是否有工作單位，都町以自己向社會統籌賬廣和個人賬戶繳費；中等收入者如果有工作單位，則只需劉個人賬戶繳費，這兩部分群體不存在繳贊能力問題，可臼行選扦養老保險模式，既可以參加正規就業人員的養老保險模式，也可以參加改革后的個體工商戶等從業人員的養老保險模式。如果是沒有工作單位的中等收入或者是低收入者，可以根據經濟狀況和收入水平向社會統籌賬戶和個人賬戶繳費，這樣不至于對他們的生活消費造成太大影響。

四、結論和政策建議

城鎮社會養老保險擴人覆蓋畫的目標就是把全體勞動者吸納到養老保險體系中，并給他們帶來持續增進的福利和退休生活保障。從發展進程來看，城鎮社會養老保險擴大覆蓋面遇到了一定的困境，成效并不顯著。造成這一問題的因素有很多，但最主要的因素是社會分層和收入分配所導致的經濟約束以及制度門檻過高超過社會個體承受力的制度約束。這兩種約束直接導致低收入社會群體無力參加養老保險制度，這是城鎮社會養老保險擴大覆蓋面難的根本原因。為改變這種狀況，應該采取積極有效的政策和措施，大力推進城鎮社會養老保險擴大覆蓋面工作。

1．進行產業結構調整，制訂積極的就業政策，推進城鎮就業和再就業工作，提高低收人群體的收入水平，在經濟政策與財政公共政策選扦中采取一些有效措施，建立收入分配調整機制，縮小收人差距，為構建和諧社會和擴大社會養老保險覆蓋面奠定基礎，只有這樣，才能提高個體、靈活就業等低收入群體的收入水平，從而為其參加養老保險鋪平道路。

2．對養老保險制度進行再設計，調整遼寧試點模式中對個體工商戶等人員參加城鎮社會養老保險的政策規定，一是通過靈活的繳費率設計降低制度門檻，二是設計合理的激勵機制吸引社會個體參加養老保險。只有這樣，城鎮社會養老保險擴大覆蓋面工作才能順利進行，并實現預期的覆蓋日標。

3．為加快擴大覆蓋面的進程，要大力加強城鎮社會養老保險的宣傳推廣工作。要在全社會范圍內，利用各種媒體宣傳社會養老保險的政策，尤其要明確參加社會養老保險的權利、義務和未來的養老金收益。目前，一些社會個體不知道什么是社會養老保險，也不了解社會養老保險的機制，更不清楚參加社會養老保險自己未來能夠獲得多少待遇，因此，對社會養老保險在隊識上就存在偏見，不利于擴大擅蓋面工作的推進。合理有效的宣傳和引導．將消除社會個體對社會養老保險存在的偏見，促使社會個體自愿參加城鎮社會養老保險體系。城鎮社會養老保險擴大覆蓋面的工作是一項巨大的福利工程，址構建和諧社會并為全體勞動者提供適度經濟保障的基礎。

因此，在擴大城鎮社會養老保險覆蓋面過程中，要始終堅持“立足現實、適度發展；梯度對接、平穩推進”的原則，并采取“低水平、廣覆蓋”的策略，逐步擴大城鎮社會養老保險的覆蓋面，為所有城鎮職工提供適度的養老保障。

責任編輯 宮秀芬