政府治道變革理念及其在我國(guó)的實(shí)踐

[作者簡(jiǎn)介]張洪武(1962－)，男，北京人，法學(xué)碩上，北京市社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，北京市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦專家?guī)斐蓡T。

[摘 要]在我國(guó)，政府治道變革的這些基本理念是通過(guò)市場(chǎng)、社會(huì)去行政化的路徑，通過(guò)政府對(duì)非營(yíng)利組織的賦權(quán)和促進(jìn)其能力建設(shè)，通過(guò)用私營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理方式和市場(chǎng)機(jī)制引領(lǐng)政府公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)，通過(guò)政府建立與市場(chǎng)和非營(yíng)利域的合作伙伴關(guān)系的方式實(shí)現(xiàn)的。

[關(guān)鍵詞]政府；治道變革；統(tǒng)合主義

[中圖分類號(hào)]D26

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-2426(2006)06-0031-02

作為國(guó)際性趨勢(shì)的政府治道變革是重構(gòu)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系、達(dá)至社會(huì)善治的一種努力、在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)域、志愿域擺脫行政權(quán)力的“糾纏”，用法律明確政府的“邊界”，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)忭作用以及非營(yíng)利組織在政府職能轉(zhuǎn)變和提供公共服務(wù)中的作用并促進(jìn)多元權(quán)力互動(dòng)和相互賦權(quán)，把私營(yíng)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制所體現(xiàn)的商業(yè)精神氣質(zhì)引人公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)中，將是我國(guó)政府治道變革的現(xiàn)實(shí)選擇。

一、國(guó)際視野中的政府治道變革及其基本理念

20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，政府治道變革橫掃整個(gè)西方世界，這與二戰(zhàn)以來(lái)表現(xiàn)為政府財(cái)政吃緊、公共服務(wù)績(jī)效較差的西方福利國(guó)家的失靈密切相關(guān)。先是在英國(guó)，保守黨首先推行了國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化浪潮，把政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任轉(zhuǎn)交給營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織去完成，開(kāi)始了以重塑政府與社會(huì)的關(guān)系為核心內(nèi)容的政府治道變革。在德國(guó)、法閑、西班牙、丹麥、意大利、瑞典等國(guó)家也都開(kāi)始了以培育非營(yíng)利組織為基礎(chǔ)、以委托和契約形式合作提供公共服務(wù)的政府治道變革。綜合各國(guó)政府治道變革的實(shí)踐可以看出，政府治道變革的基本理念在于：

(一)政府的職能是掌舵、導(dǎo)航(steering)而不是劃船(rowing)。基本假定是，政府官僚是合格的掌舵者和不合格的劃槳者，把政府職能和權(quán)力界限界定為掌舵而不是劃槳，這是政府治道變革的核心。其基本目標(biāo)是面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性和解決問(wèn)題的能力，改變政府作為社會(huì)唯一權(quán)力中心和唯一責(zé)任中心的狀態(tài)，變單中心管理為多中心治理以激發(fā)基層活力。基本的路徑選擇是通過(guò)政府權(quán)力下放和分權(quán)，通過(guò)政府職能的轉(zhuǎn)移，縮小政府的邊界，拓展社會(huì)自治空間，為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供政策和資金支持，調(diào)動(dòng)和激發(fā)基層在社會(huì)治理和提供與生產(chǎn)公共服務(wù)、承擔(dān)公共責(zé)任中的積極性和能動(dòng)性，促進(jìn)和達(dá)到以良好秩序?yàn)槟繕?biāo)導(dǎo)向的社會(huì)善治。

(二)通過(guò)把私人部門的管理手段引入公共部門的方式向公民提供有效率的公共服務(wù)。政府治道變革首先強(qiáng)調(diào)把私人部門的管理手段引入公共部門的管理主義，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和消費(fèi)者意識(shí)，強(qiáng)調(diào)明確的績(jī)效評(píng)估；其次，政府治道變革也強(qiáng)凋把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)的生產(chǎn)中去，通過(guò)投標(biāo)(compeU-rive bidding)選擇公共服務(wù)的生產(chǎn)者，通過(guò)承包、委托代理、契約等等形式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)生產(chǎn)的更有效地競(jìng)爭(zhēng)以增強(qiáng)消費(fèi)者可選擇性，它強(qiáng)調(diào)的是問(wèn)責(zé)制、質(zhì)量、反應(yīng)速度、成本效益及顧客主義，以經(jīng)濟(jì)理性化(EconoIYilC rationalism)為本，這也叫新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)。

(三)主張參與式互動(dòng)治理和伙伴關(guān)系。政府治道變革不僅重視公共服務(wù)生產(chǎn)中的市場(chǎng)機(jī)制和消費(fèi)者導(dǎo)向，而且重視分權(quán)治理和權(quán)力下放，它不是單一中心秩序的管理，而是主張多中心權(quán)力的互動(dòng)治理和伙伴關(guān)系。治理是有共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，無(wú)論這些治理主體是公共的、私人的，還是非營(yíng)利組織，它主張為了解決社會(huì)中、社群中的問(wèn)題各治理主體達(dá)成目標(biāo)意志，共同采取行動(dòng)。這就形成了合作的治理秩序，這種秩序不是自上而下制定的等級(jí)秩序，而是相關(guān)利益主體相互妥協(xié)的產(chǎn)物，相互妥協(xié)的基礎(chǔ)則是利益各方的相互依存

二、我國(guó)的政府治道變革

我國(guó)改革開(kāi)放20多年的實(shí)踐最明顯的標(biāo)志就是政府與社會(huì)關(guān)系的變化，行政干預(yù)的程度盡管有所減弱，但我國(guó)目前存在的市場(chǎng)和社會(huì)行政化、以公權(quán)求私益的現(xiàn)象說(shuō)明政企、政事、政社的分離并沒(méi)有完成，“官本位”的管理主義理念、缺乏效率和效能的政府體制仍在相當(dāng)程度上發(fā)揮作用，而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府治道變革理念則是通過(guò)界定政府的行動(dòng)邊界，強(qiáng)調(diào)政府掌舵而非劃槳的角色，通過(guò)對(duì)非營(yíng)利組織的賦權(quán)和縮減行政層次，通過(guò)把私營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理原則和市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、效率原則引入公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)的。

(一)構(gòu)建“授能型政府”(the en－abling state，美國(guó)加州大學(xué)伯克萊校區(qū)NeffCllbcrt教授提出)。其基本內(nèi)涵是：通過(guò)政府“賦權(quán)”“授能”(enabling：授予權(quán)力，賦權(quán)的)，創(chuàng)造一系列外部條件，釋放一定政府資源，促進(jìn)非營(yíng)利組織、營(yíng)利組織的能力建設(shè)，使非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織成為承接政府職能轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放的組織載體。

1．促進(jìn)非營(yíng)利組織的能力建設(shè)。“授能型政府”的建設(shè)是通過(guò)促進(jìn)承接政府職QB轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放的非營(yíng)利組織的能力建設(shè)達(dá)到的：第一，在發(fā)展所需的外部法制環(huán)境方面；第二，改革所導(dǎo)致的職能的轉(zhuǎn)移和權(quán)力下放方面；第三，在確定準(zhǔn)入門檻和資格認(rèn)證方面；第四，在公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)的分離、在公共服務(wù)的購(gòu)買、委托合同、契約簽訂、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的控制及服務(wù)消費(fèi)的可選擇性方面，在資金支持上由人頭費(fèi)、事業(yè)費(fèi)向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)變方面；第五，在用稅收(減免稅、退稅等)、補(bǔ)貼和特許經(jīng)營(yíng)等方式引導(dǎo)非營(yíng)利組織從事某些公共服務(wù)的生產(chǎn)方面；第六，在消費(fèi)者消費(fèi)金、代幣券的發(fā)放、服務(wù)消費(fèi)的可選擇性、政治管理、監(jiān)督甚至大眾媒體的宜傳等方面；第七，在政府對(duì)NPO管理方式的轉(zhuǎn)變方面：對(duì)NPO的管理，主要表現(xiàn)為變計(jì)劃管理為市場(chǎng)管理，變管理—服從關(guān)系為管理—互動(dòng)伙伴關(guān)系，變單一行政管理為依法綜合治理，變指揮命令為協(xié)調(diào)服務(wù)。

2．促進(jìn)市場(chǎng)組織的能力建設(shè)。政府促進(jìn)市場(chǎng)組織能力建設(shè)不僅表現(xiàn)為市場(chǎng)組織的發(fā)展提供良好的外部條件，增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和生存能力，而且還表現(xiàn)在引導(dǎo)企業(yè)成為“企業(yè)公民”和公共責(zé)任主體，鼓勵(lì)他們?cè)O(shè)立基金會(huì)、慈善捐款、組建志愿者隊(duì)伍回報(bào)社會(huì)，參與社會(huì)公共事務(wù)。作為社會(huì)財(cái)富的主要?jiǎng)?chuàng)造者和社會(huì)資源的重要占有者，它們承擔(dān)公共治理責(zé)任和提供公共服務(wù)的能力和影響力絕對(duì)是不可忽視的。

(二)建立“有限政府”。其基本內(nèi)涵是：把政府的權(quán)力邊界嚴(yán)格限定在市場(chǎng)和民間組織不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，縮減政府機(jī)構(gòu)和層次，降低行政成本，提高政府效率和效能。通過(guò)法律界定政府邊界，尊重市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和非營(yíng)利組織承接政府職能、促進(jìn)和諧社會(huì)中的作用，把財(cái)政經(jīng)費(fèi)更多用于公共物品和公共服務(wù)中去。

1．促進(jìn)政企分開(kāi)，把發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用的權(quán)力還給市場(chǎng)，把投資主體的權(quán)力還給企業(yè)和個(gè)人，多一些備案制和核準(zhǔn)制，少一些審批制，政府充當(dāng)?shù)氖潜ＷC市場(chǎng)主體有秩序牟利的“守夜人”角色，而不是以公權(quán)謀利。

2．推動(dòng)政事、政社分開(kāi)，把社會(huì)的事情交給社會(huì)。尊重非營(yíng)利組織在提供公共服務(wù)、承接政府轉(zhuǎn)移職能和建立和諧社會(huì)中的作用。政府要在尊重法律法規(guī)的基礎(chǔ)上重塑與非營(yíng)利組織的關(guān)系，確立自己的行動(dòng)邊界，不要干預(yù)屬于非營(yíng)利組織自治范圍內(nèi)的事情。

3．裁減政府層次和機(jī)構(gòu)，把財(cái)政更多用于公共物品和服務(wù)。按照“有限政府”的原則，必須以法律形式實(shí)現(xiàn)官員總體數(shù)量控制，把五級(jí)甚至七級(jí)的行政層次直接縮減為兩級(jí)或三級(jí)，中間層次撤銷地市和副省級(jí)城市，改為由中央直管市或省直管縣，基層撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道。

(三)塑造“服務(wù)型政府”。其基本內(nèi)涵是，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在改造政府中的引領(lǐng)作用，貫徹消費(fèi)者導(dǎo)向；重目標(biāo)而不是重程序；責(zé)任意識(shí)；競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；把消費(fèi)者選擇、監(jiān)督原則等市場(chǎng)原則引入政府治道變革中，推動(dòng)政府由劃槳變?yōu)檎贫妫晒倭胖频娜狈貞?yīng)性的政府變?yōu)楦咝实呢?fù)責(zé)任的政府。

服務(wù)型政府就是回應(yīng)型政府。像生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)者對(duì)消費(fèi)者的需求回應(yīng)一樣，增強(qiáng)自己對(duì)公民需求偏好的及時(shí)反映，要求自己的管理及服務(wù)迅速快捷。

服務(wù)型政府就是責(zé)任型政府。責(zé)任意識(shí)要求政府在依法行使自己的管理和服務(wù)責(zé)任時(shí)，必須清楚地劃分職權(quán)范圍從而使個(gè)人對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，并且要兌現(xiàn)在選舉時(shí)對(duì)選民或選民代表所作出的莊嚴(yán)承諾，既要對(duì)自己的行政行為負(fù)責(zé)，又要對(duì)自己的行政過(guò)錯(cuò)敢于承擔(dān)責(zé)任。

(四)構(gòu)建“統(tǒng)合主義政府”。其基本內(nèi)涵是，發(fā)揮政府作為社會(huì)治理主導(dǎo)者的角色，在促進(jìn)非營(yíng)利組織和營(yíng)利組織能力建設(shè)的同時(shí)，開(kāi)放政府管理邊界，吸納NPO和營(yíng)利組織參與社會(huì)治理和“協(xié)作生產(chǎn)”公共服務(wù)，通過(guò)建立政治社會(huì)與公民社會(huì)的和諧關(guān)系達(dá)至社會(huì)善治。

1．政府需要吸納民間組織提供公益服務(wù)、參與公共管理。由非營(yíng)利組織和團(tuán)體構(gòu)成的市民社會(huì)一方面承接了政府改革中轉(zhuǎn)移的事業(yè)的和社會(huì)的職能，另一方面通過(guò)非營(yíng)利域初級(jí)社會(huì)秩序的建立，在化解社會(huì)矛盾、解決居民糾紛方面，在培養(yǎng)公民的組織自立的、互助的社會(huì)公德和民主社會(huì)所必需的自治(self-rule)體驗(yàn)與自治習(xí)慣方面，在穩(wěn)定社會(huì)秩序使社會(huì)有序發(fā)展方面，在通過(guò)自己的專業(yè)化知識(shí)或者對(duì)某一方面的特長(zhǎng)為政府提供決策咨詢方面，在幫助處理公共危機(jī)方面(比如環(huán)保、公共衛(wèi)生事件)，在通過(guò)有組織的民眾為政府提供合法性支持、監(jiān)督政府依法行政、限制政府職能的無(wú)限擴(kuò)張和保護(hù)公民不受政府非法侵害方面都在發(fā)揮著其他域難以發(fā)揮的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施(socialinfrastructure)作用。這樣說(shuō)來(lái)，國(guó)家與社會(huì)的統(tǒng)合主義模式，對(duì)于把非營(yíng)利組織的作用納入公共服務(wù)體系并通過(guò)非營(yíng)利組織整合社會(huì)成員，參與公共管理依然足現(xiàn)實(shí)的選擇和政府治道變革的重要內(nèi)涵。

2．政府需要吸納市場(chǎng)力量參與公共服務(wù)和公共治理。不僅市場(chǎng)需要政府，政府也需要市場(chǎng)組織。這種合作伙伴關(guān)系不僅包括通過(guò)企業(yè)繳納的稅收維持和支持政府的生存、公共管理和公共服務(wù)的需要，而且對(duì)于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)組織設(shè)立商會(huì)、行會(huì)、基金會(huì)、建立志愿服務(wù)組織，參與社會(huì)治理和社區(qū)治理，對(duì)于分散政府管理的責(zé)任、減輕政府管理社會(huì)的負(fù)擔(dān)，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的局面都將起到不可忽視的作用。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，行會(huì)、商會(huì)等就是代表工商企業(yè)的公共領(lǐng)域，它對(duì)外作為工商企業(yè)的全權(quán)代表出使“政治國(guó)家”，表達(dá)利益訴求，影響政府決策。它還通過(guò)組建志愿組織參與公共治理與公共服務(wù)。

責(zé)任編輯 宋桂祝