咸安“養(yǎng)事”的實(shí)踐與啟示

1999年湖北省咸寧市咸安區(qū)被列為省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革試點(diǎn)。根據(jù)湖北省委、省政府的要求，試點(diǎn)縣市區(qū)要堅(jiān)持市場(chǎng)取向、開(kāi)拓創(chuàng)新的原則，遵循市場(chǎng)規(guī)律、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、辦好社會(huì)事業(yè)，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”。隨著改革進(jìn)程的加快，咸安“養(yǎng)事”政改實(shí)踐不斷完善，咸安“養(yǎng)事”模式已初具雛形，并取得了一定實(shí)效。

“養(yǎng)事”實(shí)踐的緣起

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村社會(huì)的格局發(fā)生了很大的變化：一方面，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益導(dǎo)向，收入偏低的現(xiàn)狀使從事農(nóng)村公共事業(yè)服務(wù)的人員流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政機(jī)構(gòu)人員銳減；另一方面，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展加快、農(nóng)民生存、生活、生產(chǎn)對(duì)公共產(chǎn)品提供服務(wù)的訴求增加。 “休眠”狀態(tài)的農(nóng)村公共產(chǎn)品提供已成為制約農(nóng)村發(fā)展、影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、牽涉社會(huì)和諧的一道現(xiàn)實(shí)屏障。 主要原因是：

1.基層財(cái)政的困難制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供。稅費(fèi)改革后，由于原有的收費(fèi)“彈性空間”消失，在失去依托的“權(quán)力真空”中，許多基層工作人員陷入“無(wú)事干”、“難干事”、“不知該干什么”的困惑。稅費(fèi)改革“減人、減事、減支”的目的與農(nóng)村公共產(chǎn)品提供“有人管事、有錢(qián)辦事、有章理事”的需求相抵觸。加上歷史的債務(wù)包袱，鄉(xiāng)村基層運(yùn)轉(zhuǎn)捉襟見(jiàn)肘，無(wú)力為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品服務(wù)。

2.受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響，公共事業(yè)“一事一議”遭遇操作困境。稅費(fèi)改革規(guī)定在三年過(guò)渡期內(nèi)逐步取消“兩工”，農(nóng)村公共建設(shè)按“一事一議”的方式籌資解決。一年內(nèi)不得多事多議，最高限額為每人每年15元，不得舉債進(jìn)行，不得變成固定性的收費(fèi)項(xiàng)目。但目前農(nóng)村人口大多在1000人/村左右，按上限不過(guò)15000元（未剔除相關(guān)費(fèi)用及無(wú)法收取等因素），對(duì)需要連續(xù)性、長(zhǎng)期性、滾動(dòng)性投入的公共建設(shè)無(wú)異于杯水車薪。還有村組干部變動(dòng)頻繁、工作隨意脫節(jié)、易受外部條件干擾等因素影響。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)，市場(chǎng)服務(wù)的趨利性與公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足矛盾日益突出，農(nóng)村主要公共產(chǎn)品如基礎(chǔ)教育、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利建設(shè)、低產(chǎn)田改造、廣播電視網(wǎng)絡(luò)覆蓋等方方面面投入是地域分散、家庭收入懸殊、思想觀念不統(tǒng)一的廣大農(nóng)民無(wú)法靠自身籌資來(lái)解決。“一事一議”遭遇“一事久議”、“議而不決”、“決而難繼”的困境。

3.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差距拉大、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展緩慢，“輸血”渠道不暢、“造血”功能不足，缺乏剛性法規(guī)約束，農(nóng)村公共產(chǎn)品提供遭遇體制性障礙。農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的保障近年來(lái)隨著中央轉(zhuǎn)移支付的增加使相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村弱勢(shì)群體開(kāi)始受益，但相對(duì)廣大農(nóng)村九億農(nóng)民的廣闊空間，相當(dāng)不平衡的多層次需求沒(méi)有強(qiáng)有力的機(jī)制保障，以持續(xù)的“輸血”給養(yǎng)改善“造血”功能，農(nóng)村的發(fā)展、城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌、社會(huì)的和諧恐怕未有窮期。

針對(duì)上述問(wèn)題，咸安區(qū)開(kāi)始了“養(yǎng)事”的改革實(shí)踐。

“養(yǎng)事”做法：

一是明確現(xiàn)階段“養(yǎng)事”范圍。根據(jù)“必要性、可行性、可操作性”的原則，咸安區(qū)界定“養(yǎng)事”的范疇為“農(nóng)村公益性服務(wù)”。即由政府無(wú)償提供的公共服務(wù)，內(nèi)容包括為鎮(zhèn)村農(nóng)民、居民生活提供帶有專業(yè)技術(shù)性質(zhì)的勞動(dòng)和技術(shù)指導(dǎo)，以及為農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)提供必要服務(wù)兩方面。主要內(nèi)容包括：（1）農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)。（2）計(jì)劃生育醫(yī)技服務(wù)（3）文化廣播服務(wù)。（4）畜牧技術(shù)服務(wù)。（5）水利設(shè)施的管理和維護(hù)服務(wù)。（6）農(nóng)機(jī)公益服務(wù)。一般服務(wù)項(xiàng)目有17千瓦以上的機(jī)泵站的管維護(hù)。重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目為機(jī)械等新技術(shù)、新機(jī)具推廣，農(nóng)機(jī)操作手的培訓(xùn)。 （7）農(nóng)村村鎮(zhèn)管理服務(wù)。主要是提供城鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生、綠化美化等服務(wù)。（8）農(nóng)村鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護(hù)。主要是通村公路的管理、維修和養(yǎng)護(hù)。（9）森林防火服務(wù)。包括全區(qū)防火巡查，森林防火知識(shí)宣傳和森林火災(zāi)撲滅。

二是對(duì)“養(yǎng)事”項(xiàng)目實(shí)行合同管理。咸安區(qū)規(guī)定，凡是需要通過(guò)購(gòu)買勞務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)公益性服務(wù)項(xiàng)目的，都要簽訂勞務(wù)合同，實(shí)行合同管理。對(duì)長(zhǎng)期性服務(wù)項(xiàng)目工作可簽訂兩至三年的長(zhǎng)期合同，對(duì)階段性的服務(wù)項(xiàng)目可簽訂短期的勞務(wù)合同，對(duì)暫時(shí)性的服務(wù)項(xiàng)目簽訂一次性勞務(wù)合同。 農(nóng)村公益性服務(wù)勞務(wù)的發(fā)包采取公開(kāi)招標(biāo)、定向委托的辦法。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位在需發(fā)包的項(xiàng)目和勞務(wù)合同文本確定后，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組織服務(wù)項(xiàng)目對(duì)外公開(kāi)；要參與承包的實(shí)體和個(gè)人提前報(bào)名登記要競(jìng)標(biāo)的服務(wù)項(xiàng)目，經(jīng)資格審查后，再集中時(shí)間，組織所有登記報(bào)名的參與者統(tǒng)一參加競(jìng)標(biāo)。

三是農(nóng)村公益性服務(wù)的資金列入?yún)^(qū)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理。咸安不包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政包干基數(shù)之內(nèi)，并實(shí)行資金統(tǒng)籌，資金總額195萬(wàn)元。農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)按耕地面積每畝列支1.5元，全區(qū)36萬(wàn)畝，預(yù)算55萬(wàn)元；畜牧技術(shù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算45萬(wàn)元，其中區(qū)財(cái)政在2004年10萬(wàn)元的基礎(chǔ)上再新增支出15萬(wàn)元，從動(dòng)物檢疫費(fèi)中調(diào)控出20萬(wàn)元，達(dá)到45萬(wàn)元；文化體育廣播科技公益性服務(wù)經(jīng)費(fèi)列支25萬(wàn)元，其中40%用于勞務(wù)服務(wù)，60%基礎(chǔ)設(shè)施的投入；計(jì)劃生育醫(yī)技服務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算45萬(wàn)元，其中區(qū)財(cái)政列支22萬(wàn)元，從計(jì)劃生育轉(zhuǎn)移支付資金中統(tǒng)籌40%，計(jì)23萬(wàn)元；農(nóng)村和水利服務(wù)經(jīng)費(fèi)分別預(yù)算10萬(wàn)元和15萬(wàn)元。其它方面根據(jù)各地實(shí)際結(jié)合轉(zhuǎn)移支付資金使用管理拔付。

農(nóng)村公益性服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的性質(zhì)，由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一管理使用，做到專款專用，可以直達(dá)承擔(dān)服務(wù)工作的實(shí)體或個(gè)人。平時(shí)按時(shí)間、工作進(jìn)度預(yù)付，年終按考核的結(jié)果結(jié)算，做到專款專用，直達(dá)承擔(dān)服務(wù)的單位或個(gè)人賬戶。農(nóng)業(yè)和畜牧技術(shù)服務(wù)按季度，每季度末預(yù)付20%，第四季度的20%和剩余的20%按年終考核結(jié)果兌現(xiàn)，其他項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分兩次支付，上半年支付40%，其余部門(mén)年終考核兌現(xiàn)。平時(shí)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)寫(xiě)報(bào)告，主管局審查后報(bào)區(qū)財(cái)政。

四是考評(píng)考核。一是由區(qū)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公益性服務(wù)目標(biāo)責(zé)任任務(wù)進(jìn)行檢查考評(píng)。年終由區(qū)政府業(yè)務(wù)主管部門(mén)代表區(qū)政府，按年初對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公益性服務(wù)目標(biāo)管理責(zé)任制，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公益性服務(wù)完成情況考核。二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)分工負(fù)責(zé)各項(xiàng)農(nóng)村公益服務(wù)“三辦”進(jìn)行責(zé)任考核，檢查其跟蹤管理、督查落實(shí)情況，并作為考核“三辦”業(yè)績(jī)和“三辦”工作人員的重要依據(jù)；三是經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主，會(huì)同區(qū)直業(yè)務(wù)主管部門(mén)組成考核專班，定期對(duì)合同執(zhí)行情況進(jìn)行考核。一季一檢查，半年一考評(píng)，全年一總評(píng)。考核時(shí)，充分聽(tīng)取農(nóng)村的反映，以接受服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可和簽字為主要依據(jù)，嚴(yán)格按照考核結(jié)果，結(jié)算兌現(xiàn)服務(wù)經(jīng)費(fèi)。

咸安“養(yǎng)事”的啟示

咸安現(xiàn)在的農(nóng)村公益事業(yè)“養(yǎng)事”機(jī)制較以往“養(yǎng)人”而言，實(shí)現(xiàn)了四個(gè)轉(zhuǎn)變：

（一）從投入方式上，實(shí)現(xiàn)了“以錢(qián)養(yǎng)人”向“以錢(qián)養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變。稅費(fèi)改革前的投入方式是事業(yè)經(jīng)費(fèi)定向切塊，地方財(cái)力緊張，基層承擔(dān)部分不能及時(shí)足額到位，有限的經(jīng)費(fèi)主要用于“養(yǎng)人”，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展得不到足夠的保障。新的投入方式是：公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算，暢通了資金運(yùn)行渠道，有效地堵住了經(jīng)費(fèi)被挪用、截留的口子，相應(yīng)的專業(yè)人員技術(shù)人員通過(guò)公益服務(wù)獲取相應(yīng)的勞務(wù)報(bào)酬，實(shí)現(xiàn)了“養(yǎng)人”與“養(yǎng)事”的雙贏。

（二）從服務(wù)主體上實(shí)現(xiàn)了由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。稅費(fèi)改革前服務(wù)主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”，人員膨脹，機(jī)制僵化，效率低下，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，改革后的服務(wù)主體實(shí)行執(zhí)業(yè)資格準(zhǔn)入制。面向社會(huì)擇優(yōu)錄聘，人員精干高效，能進(jìn)能出，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。

（三）從服務(wù)方式上實(shí)現(xiàn)了由行政手段向綜合手段的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的服務(wù)方式單靠行政方面準(zhǔn)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)法律手段運(yùn)用不夠。在新的品種、技術(shù)服務(wù)引進(jìn)中，不深入研究市場(chǎng)、結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，搞強(qiáng)迫命令，易使群眾蒙受損失，既挫傷了農(nóng)民的積極性，也影響了公益服務(wù)的形象。新的服務(wù)方式遵循市場(chǎng)規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揚(yáng)社會(huì)民主，綜合了行政、經(jīng)濟(jì)、民主、法律等多種手段，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（四）從服務(wù)約束機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。稅費(fèi)改革前公益性服務(wù)管理機(jī)制零亂而散漫，存在干好干壞一個(gè)樣的吃大鍋飯弊端，嚴(yán)重制約了公益性事業(yè)發(fā)展。改革后對(duì)服務(wù)效果實(shí)行目標(biāo)管理，量化合格，建立健全了一套管理科學(xué)、行之有效的服務(wù)約束機(jī)制，從根本上保證了公益性事業(yè)健康發(fā)展。

咸安的“養(yǎng)事”實(shí)踐通過(guò)變革財(cái)政預(yù)算方式，有效地解決了長(zhǎng)期以來(lái)公益經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題；通過(guò)創(chuàng)新服務(wù)主體和收入分配機(jī)制，解決了公益性服務(wù)主體不明的問(wèn)題；通過(guò)健全目標(biāo)管理，解決了長(zhǎng)期以來(lái)公益服務(wù)質(zhì)量不高的問(wèn)題；通過(guò)合理區(qū)分公益項(xiàng)目職能，解決了長(zhǎng)期以來(lái)行政執(zhí)法執(zhí)能、公益性職能和經(jīng)營(yíng)性職能混淆不清的問(wèn)題。兩年來(lái)的實(shí)踐被證明是根本成功的，群眾滿意、服務(wù)人員滿意、社會(huì)反響滿意。

（作者：中共咸安區(qū)委辦公室）