郵政改革與“小政府”目標

第三篇

“所謂‘小政府’，就是民間能夠做的事，讓民間做”……它的另一重含義，就是政府控制的資源要減少

【實錄3】

《財經》:我們想請你談談日本結構改革的現狀，以及你的評價和展望。

竹中平藏:我剛才已經解釋了日本的經濟，現在泡沫經濟崩潰后資產負債表上體現出來的資不抵債的狀況，已經得到了解決，經濟增長率也回升到2%-3%。但是今后的十年是全球化的十年，日本的人口結構也將進一步趨向老化。日本經濟必須要進行“進攻方向的改革”，亦即主動改革。

如果主動改革做不好的話，日本經濟雖然現在恢復到了一定的水平，仍然會倒退。所謂主動改革，就是在人口數量減少的環境下，盡量使政府成為“小政府”，提高效率，以減輕日本國民的稅務負擔。稅務負擔過重，經濟無法增長。

所謂“小政府”，就是“民間能夠做的事，讓民間做”。就像你所知道的，郵政民營化改革就是朝向建立“小政府”的改革，非常重要。現在日本已經通過了關于郵政改革的法案，取得了一定的進展。下一步，以郵政改革為中心，縮小政府的職能，是最重要的任務。

《財經》:中國人對日本的郵政改革感到很難理解。為什么稱之為重組?你能解釋一下它之于改革的重要性嗎?為什么遇到那么多的抵抗?

竹中平藏:首先，讓我重復一下，創建一個“小政府”，對于日本經濟的未來是一個根本性的重要議題。

中國人很難想象的是，日本將面臨人口下降趨勢。人口總數下降、平均年齡老化的情況很快將出現。在這種情況下，公眾的負擔從現在起就會急劇加大，想想那些醫療費、養老金吧。這些是由公眾繳付的，所以，日本國民的繳付壓力會增加，稅收和養老金壓力會有急劇增加。考慮到這種情況，創建一個“小政府”就非常重要。

日本郵政是政府的一部分，雇傭27萬公務員。郵政服務包括郵遞服務、快遞服務、物流運輸等。這些服務不可或缺，但可以由像佐川急便這樣的私人企業來做。這是一方面。日本郵政的另一類服務是銀行和保險服務。同樣地，銀行和保險業務也可由私人企業來經營。所以，日本郵政應當且可以民營化。通過民營化裁減27萬人，這意味著政府裁員30%。我們就是要通過這樣非常劇烈的政府改革，來創造一個“小政府”。

《財經》:郵政民營化的直接目標就是為了創建“小政府”?

竹中平藏:我再從另一個角度解釋一下。你可能知道日本郵儲之龐大——它是世界上最大的金融機構，包括銀行和保險在內的資產總和達到340萬億日元。你能想象340萬億日元嗎?這是目前世界上存款規模最大的商業銀行瑞穗銀行的四倍。

日本民眾現擁有的儲蓄總額為1400萬億日元，其中26%進入郵儲。一旦郵政民營化，政府在全部家庭資產(the total household asset)中的份額就會降到5%。這也是“小政府”的另一重含義，就是政府控制的資源要減少。所以，日本郵政實行民營化對于日本經濟非常重要，特別是對創建“小政府”特別重要。

《財經》:既然郵政改革如此重要，為什么要12年才能完成?是不是有可能縮短時間，加快速度?

竹中平藏:這主要是政治原因。因為日本的郵政系統長期以來在政治上支持一些集團，所謂的“郵政族”。日本有近2.5萬個郵局，郵政局長在支持某些政客當選時發揮了很重要的作用。在政治上這些人非常反對民營化。他們想維持現有的體系。這就是為什么郵政改革這么難，直到最近將其民營化幾乎是不可能的。你知道，小泉首相四年前上任時，把郵政改革放在了政治日程的首位。這是一場政治斗爭。

《財經》:小泉首相今年9月卸任后，這項改革是否會倒退?

竹中平藏:理論上說是有可能的。不過，我們現在生活在一個民主社會，人們都在密切地關注政治進程;而且，從根本上說，日本國民已經認識到了創建“小政府”的重要性。如果政治家打算創建更大的政府，意味著國民的稅務負擔會增加。所以，我認為國民會強烈反對反改革的政策。在這種情況下，民主核查機制會在這個國家發揮作用。

【報道】

結構改革實質:改革日本傳統

我們赴日采訪是在2005年9月之后。其時，小泉純一郎解散眾議院的政治豪賭大獲全勝，“小泉流”沖擊日本島，郵政改革廣得人心。

不過，如何理解郵政改革，對于中國人仍然有些艱難。很慶幸的是我們采訪了加藤寬——日本最早主張進行郵政改革的老牌經濟學家。

《郵儲會崩潰》，這是加藤寬1984年一本著作的名字。“當時國會批判了這書，說沒有這樣胡鬧的事情。”他回憶說。

加藤寬是日本最早主張結構改革和郵政改革的經濟學家，曾著有《公私不分——日本走向滅亡之路》等在當時振聾發聵的著作。小泉和竹中年齡雖相差十歲，但都是加藤寬的學生。

據加藤寬回憶，他在1977年參加小泉的婚禮時，曾專門送了自己的著作當禮物。“我注意到，他一直到婚禮結束，手上一直拿著我的書。”加藤深信，自己的著作和主張，直接影響了后來出任首相的小泉。

在采訪中，加藤講述了日本必須進行結構改革的深層次道理。“五年前，小泉參選之前，曾問我什么是結構改革。我說，結構改革就是對日本的傳統進行改革。”

日本自明治維新以來，提倡的是“富國強兵”。交通和通信網絡作為支撐其制度的基礎設施而得以擴充。當時，郵政系統創始人前島密到英國考察，發現英國的郵政和郵儲都很發達，從老百姓手中集中了資金之后，用于增強軍事力量，受到很大啟發。所以，前島密在建起全國性網絡之后，還建起了郵儲。

“明治維新雖然進行了很多的改革，但做法還是軍國主義的，以軍政為中心。”他說。

二次大戰戰敗結束了日本軍國主義，但“大政府”的形態依然存在。官僚們的提法是將資金用于國家建設，因此增加了許多“公共事業”。在此過程中，出現了政治家貪污現象。直至泡沫經濟崩潰后，有了慘痛經驗，日本應當意識到必須創建小政府，搞地方分權，而能讓民間做的事情就要讓民間做。

加藤寬認為，這就是政府結構改革的實質。在結構改革中，核心就是郵政改革。

姍姍來遲的郵政改革:一個相當漸進的方案

在日本政府，郵政是大機構，原來被稱為郵政省。小泉就曾在1992年出任宮澤喜一政府的郵政大臣。當時，他就曾提出了郵政改革的主張，立即遭到否決。

日本郵政擁有占政府人員總數30%的公務員隊伍，其控制日本國民家庭儲蓄四分之一的巨大規模，都使郵政改革意義格外重大，行動也格外艱難。《財經》采訪的日本專家們說，這牽涉大量既得利益，關乎中央政府的權力。

竹中平藏所提及的“郵政族”，僅僅是阻力之一方。事實上政府利益本身就會因郵儲民營化受到嚴重沖擊。因為日本的巨額郵儲金融資產在使用時不必通過國會，只要財政投融資預算審議通過即可使用。“不需要通過國會，官僚可以隨意支配。”加藤寬說。正因為此，盡管此項改革道理充分，但在整個90年代寸步難行。

“官僚們又創立了很多‘特殊法人’，給自己退休后找好了地方。大家聯合起來，為自己找后路，所以無法進行結構改革。公共事業就是給官僚退休后找好的退路。”加藤寬譏諷道。

日本1998年通過《中央省廳改革基本法》，郵政省被縮編為總務省郵政事業廳，2003年4月又被改組為郵政公社。截止到2004年底，這個郵政公社擁有員工27.1萬人，下設2.47萬個郵局，總資產達到404萬億日元(約合3.6萬億美元)。其中，郵政儲蓄余額達到220萬億日元(約合1.95萬億美元)，超過日本四大商業銀行存款余額總和;簡易保險部門資產達120萬億日元(約合1.07萬億美元)，也相當于日本四大家壽險公司資產規模總和。這兩類資產累計達340萬億日元，相當于日本當年GDP的三分之二。

小泉政府在2005年9月的眾議院大選中以壓倒優勢獲勝，顯示出日本國民對郵政改革的熱情支持。此后，醞釀已久的郵政民營化相關法案得以通過。其實，這是個相當漸進的改革方案。

日本議會通過的法案包括郵政民營化法案、日本郵政股份有限公司法案等六項內容。據此，在2007年4月前，將解散現有的日本郵政公社，成立一個國家控股公司，下設窗口公司(郵遞)、郵政事業公司(管理日本全國2.47萬個郵政網點)、郵政儲蓄銀行和保險公司四大機構。在2017年前，國家控股公司必須售出其在郵政儲蓄銀行和保險公司所持的全部股份，實現民營化。

“郵政改革的第一個目標是改革官僚主導、中央集權的制度;第二個目標是通過政府公務員裁員27萬人，進行公務員改革;第三個目標是將民間的資金交還民間使用。這些目的達到的話，就完成了民營化。”加藤寬這樣解讀。

他還介紹說，在小泉任內，除了郵政改革，還要推行公務員改革、社會保障制度的改革、養老金改革和醫療改革。“推動這些改革后，小泉的任期就到了，要看下一任還做些什么。”

12年太久:提速可期?

比起已經進行的“金融再生計劃”，日本需要耗時12年的郵政改革方案，使旁觀者覺得格外漫長。

郵政改革對日本經濟有什么影響?按竹中平藏的看法，這一“主動改革”，正可為日本經濟進一步復蘇增加動力;但12年漫漫長路，又使人不敢多有期盼。例如野村證券高級經濟學家木內登英就認為，這項改革對近期經濟不會有什么影響。

“我覺得改革的步驟應當加快。民營化可以改進經濟效率，不僅郵儲，而且對郵遞服務業和保險業也一樣。如果動作太慢，無法使員工意識到變化。”木內登英說，“我想因為郵政民營化的反對者太多，所以政府只能選擇緩行。不過這個進程可能每過三年要重新評價一下，將來的政府可以加快民營化進程。”

他還提出，日本現在有很多政府預算外機構。這些機構通常是自動地從郵儲獲得資金，運營效率則相當低下。郵儲私有化之后，這樣的政府預算外機構就必須面對金融市場。一旦其商業活動無效益，就面臨極高的融資成本。這種市場治理可以改進政府商務活動的效率。“我理解，這是竹中平藏先生主持郵政民營化過程中最重要的事情。”