湖南民調試驗

如果在大的、涉及群眾公共利益的決策形成之前，由一個相對獨立于利益之外的機構來收集利益相關者的看法，對決策的科學化和民主化必將是一個大的推動，而且也有利于節約決策執行成本，提高決策執行效率。

2006年5月14日，星期天。上午十點半，記者來到湖南省統計局民意調查中心，中心一片忙碌：30多個調查員通過計算機輔助電話調查系統（簡稱CATI）進行入戶調查，帶有湖南腔的普通話此起彼伏；監控室內，督導劉杰戴著耳機對調查員進行實時監聽。就是在這里，一份份通過CATI方式得出的民意調查結果被發布出來，在湖南乃至全國都產生了深遠影響。

“早前對岳麓山門票漲價的民意調查、近期做的社會公眾對湖南‘兩會’關注度的調查、新農村建設中農民關注的主要問題調查以及春耕時節聽民聲等等，都引起了較大的反響，省政府對于我們的民調結果非常重視，并且在決策過程中起了一定的作用。”梁乃文，民盟湖南省委經濟委員會委員、湖南省統計局民意調查中心主任告訴《決策》。此時，這個旨在“傾聽民聲、了解民意，做政府與群眾溝通橋梁”的官辦民意調查中心距離2004年12月16日掛牌還不到兩年。

官辦民調的初衷

2004年5月，湖南嘉禾強制拆遷事件鬧得沸沸揚揚、滿湘風雨。嘉禾強制拆遷事件所造成的影響引起了湖南官員的思考：好的出發點卻辦成了群眾不滿意的事，原因何在？

湖南省統計局局長馬勇在接受《決策》采訪時認為：“嘉禾事件當時從政府的角度來看，是一種發展縣域經濟、擴大招商引資的積極做法。政府在這個過程中，克服了很多阻力來推動這項工作，后來這項工作在實際操作過程出現了擾民、侵害民眾利益的行為，最后中央和中紀委都來調查這件事，這引起了我們湖南各級干部反思。”

這一反思的結論就是，政府的公共決策不能完全從自身的利益出發，也要更多地關注公眾的利益，而且要特別關注群眾的呼聲。馬勇曾經留學美國哈佛和新加坡國立大學，他習慣用新公共管理理念來分析問題，“政府不僅要關心投入，更要關注產出和效果，而且要把最終的績效作為衡量政府一切工作的標準，這樣的工作就既滿足了發展，又會使群眾滿意度不斷提高，這種發展才是可持續的，否則的話，我們政府可能心里想著做好事，結果卻是事情做完了，老百姓卻不滿意。”

但是，如何去科學、客觀地收集民意？如何去真實、精確地反映民意？這些問題成為橫在馬勇及其部下面前的一個坎。

這需要成立一個專門的機構去收集民意，用當今發達國家收集社會主流民意最普遍的方式——計算機輔助電話調查方法。嘉禾強制拆遷事件的形成很大一部分原因是當地政府官員并沒有意識到這種做法能否讓群眾滿意。如果在大的、涉及群眾公共利益的決策形成之前，由一個相對獨立于利益之外的機構來收集利益相關者的看法，對決策的科學化和民主化必將是一個大的推動，而且也有利于節約決策執行成本，提高決策執行效能。

與此同時，民調中心主任梁乃文還有一番思考：“通過建立一個民調機構，來傾聽民眾對政府及部門工作評價，輔助公共決策，進行社會預警，實施輿論溝通，緩解社會沖突，實現社會和諧。”

而黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》里所提出的“建立社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道”的決策，對湖南省統計局民調中心的成立更是一個直接的推動。

馬勇認為，統計局作為政府的一個信息服務部門，利益相對超脫一些，在這方面應該有所作為，有必要成立一個由湖南省統計局主導的官辦民意調查中心。在做了前期的調研后，民調中心成立的工作就開始啟動。

而當時的起步也相當艱難。馬勇回憶起當時的情況，“我們這個啟動非常有意思，開始只有兩個人，由副局長吳星民牽頭，帶領梁乃文進行調研，我也插手這個調研，調研完了我們就成立籌備組，其后就開始正式啟動，就這么搞起來的。”

湖南省政府給予了大力支持，“要機構馬上給機構，要經費馬上給經費，”梁乃文說：“我們在工作中沒有遇到任何阻力！”

湖南省民意調查中心在2004年底成立，給中心揭牌的不是政府大員，而是中國傳媒大學調查統計研究所所長、新聞傳播學院教授柯惠新。

民意訴求影響政府決策

揭牌后的民意調查中心開展的民意調查并非順風順水。當年12月央行加息，民調中心就加息對城鄉居民的影響進行了調查。但令民調中心始料不及的是，民眾的拒訪率高達16.67%，是民眾的參與意識差還是對調查選題不感興趣，原因何在？

“主要是民眾對民意調查中心不了解，這有一個接受的過程。”民調中心副主任張新沙分析說，“其次還有一個問題就是，有些群眾把我們的調查誤當作商業調查，不配合的可能性就增大了。”

而據民調中心的統計數據顯示，民調中心開展的前幾個調查的拒訪率大致在16.67%上下浮動，這是一個相當高的數據。

拒訪率的大幅下降出現在岳麓山門票漲價的民意調查中。此次民調的結果與此后政府部門召開的聽證會結果完全相反。民調結果顯示，反對漲價之聲占了六成還多。而在這次調查中，民眾的拒訪率只有2.6%，創下了中心成立以來拒訪率最低的記錄。

在分析這一現象形成的原因時，張新沙認為，“央行的加息和岳麓山門票漲價都關系到長沙以至湖南民眾的切身利益，但我們做的加息調查是在加息之后，對政府的決策沒有什么影響，而岳麓山門票漲價調查是在價還沒有漲之前，民眾認為他們有話可說，并且能夠影響政府部門的決策。”

民眾拒訪率的高低給民調中心上了一課：只有與民眾利益息息相關的調查，民眾出于維護切身利益的考慮，才會接受調查，說出自己想說的話。梁乃文說：“民眾真是相當可愛，民意訴求只有起作用，切實地影響了政府的決策，民眾的意見才會傾泄而出，而我們就要成為這一通道的建設者。”

這一分析為中心日后的調查工作確定了方向：做與民眾利益密切相關、對政府的決策起到一種參考和修正作用的民意調查。梁乃文告訴《決策》：“在四十多個已經做完或者正在做的民意調查中，關于‘三農’的調查就占了三分之一。此種做法似乎是贏取民心，實則是更好地為政府提供決策參考。

那么，在多大程度上，湖南省統計局民調中心的民調結果能被政府在決策時采納？馬勇在2005年初接受媒體采訪時認為，除了一些政府部門委托的調查，一個多月以來所進行的幾個調查活動都受到了省直部門的大力支持和歡迎，也引起了湖南省委、省政府的高度重視，當地媒體反應也普遍稱好。他們相當驚訝，這也更加堅定了他們把民意調查做下去的信心和決心。

在梁乃文看來，作為一個政府部門的下屬單位，他們并不接受民間的商業調查，主要是政府部門的委托調查和中心根據政府當前的任務所做的一些自主調查，這使得他們所做的每一項調查都受到政府的關注。省地方金融證券辦委托民調中心做的“社會公眾信用信息需求和意愿調查”，徐憲平副省長在調查分析報告上批示：“感謝民調中心所做的工作，這份調查報告對政府加快社會信用體系建設具有重要的參考作用。”

但這次馬勇局長在接受《決策》采訪時認為，對于民意調查結果，省政府和地方政府在采信程度上有所區別。地方政府可能只是把民調結果當成決策過程中的一種參考，而省政府則可能更為重視。這是一個很有意思的民意調查結果在使用時的分層現象。

完成于2006年4月5日的“新農村建設中農民關注的主要問題”的民意調查給這種分層現象作了注解。在調查之前，地方政府和省政府都以為搞項目是排在第一位的，但調查表明，有75.3%的被訪者認為急需解決文化教育問題。“解決就學難和看病難等問題，這才是農民最關心的。”馬勇說。

中心把民調的結果反饋給省政府，并在政府的常務會議上作了匯報，也把該信息反饋給地方政府。但對于地方政府來說，只有先把經濟蛋糕做大才有精力或者能力解決這些問題，地方政府經濟發展必須靠項目，所以地方政府只把此次民調的結果作為一個參考。“但我們發現省里面的一些領導人注意到了這些問題，在加大社會發展方面已經加大了一些措施。”

政府與民眾溝通之橋

2005年元月某夜，民調中心的空調電纜被盜，民調中心無法工作。隨后附近居民的舉動讓中心工作人員大為感動：居民自發組織起來，輪流給民意中心站崗放哨。

而在成立當年的12月31日，家住長沙北正街的楊云和謝映平兩位70多歲的退休老人來到民調中心反映住房問題。民調中心在熱情接待他們的同時，詳細介紹了中心工作的特點和性質，并告訴他們按什么樣的途徑去反映問題。兩位老人本是帶著滿腔憤怒而來，結果卻滿面笑容離開。“離開前他們表示要組織一些街道上的人來為我們免費打掃衛生和其他服務。”梁乃文告訴《決策》。

這其實是居民用樸實的行動表明對民意調查中心的支持和認同。梁乃文說：“我們首先是反映民意，要架起政府與民眾之間溝通的橋梁，其次要實現老百姓對政府工作的評價。”沒有民眾的支持，橋梁當然架不起來，溝通就無從談起。而民眾的支持既可以從民調拒訪率來衡量，也可以從公眾現實的評價來衡量。民調中心附近居民自發的“放哨”就是來自公眾現實的評價。

民眾是樸素而現實的，當民意調查中心在湖南乃至全國聲名鵲起之時，很多來自湖南省內外的求助信、上訪信不斷寄往民調中心。“湖南靖州有一個農民把信寄到我這兒，信封上的署名是‘湖南省民調中心首長收’，也有打電話過來的，他們把我們當成是可傾訴、可解決問題的對象。”梁乃文向記者展示了其中一部分信件，粗糙的字跡顯示的是民眾對民調中心的高度信任。

但作為一個橋梁，連通的是兩頭，僅有一頭滿意是不行的。省政府和領導們怎么看待民調中心的工作呢？“張春賢書記上任不久，就仔細閱讀民調報告，給予中心工作以很高的評價。”在梁展示給記者來自高層的評論中，有中央政治局常委、政治局領導的批示，他們評價調查報告：內容豐富翔實，分析全面深刻，所提出的對策建議，具有較強的針對性和參考價值。

而省長周伯華則認為：“省統計局根據政府授權建立民意調查中心，利用計算機輔助電話調查系統開展民意調查，代表政府聽取人民群眾對政府工作和其他社會事務的意見，是一件很好的事情。”

對自身如此高的目標定位、民眾的信任以及政府部門的厚望，使得民調中心在背負很大壓力的同時，影響力也在日漸加大，各種民間的商業調查開始不斷登門，但民調中心卻不接受來自民間的商業調查。在梁乃文的印象中，曾經有一家上海的德資公司委托他們做一種產品的市場定位調查，報酬由40萬加到60萬，“但我們拒絕了。”

馬勇在接受采訪時認為：“我們首先要考慮民意，現在為政府所做的調查本身就相當多，還有很多項目根本就沒有時間和人手去做，我們沒有精力去搞商務調查。”

實際上，民調中心還有另一個考慮，作為政府的一個部門，沒有權力用政府的調查資源和品牌資源來從事商業性的贏利活動，用來改善工作人員的個人福利。

馬勇擔心，如果從事商業性的民意調查，從實際操作考慮，現在的老百姓對既搞商業調查又搞政府調查的機構信任度不高，拒訪率較高，往往影響工作，失去效率。“而且我們的調查本身也是宣傳政府工作的一個過程。有的電話打到老百姓家去，哎呀，政府還關心我們這樣的意見啊，現在政府真是好啊，這就讓我感覺到這個品牌效應很重要，在中國，你不打品牌是不行的。”馬勇如此總結。