行政利益博弈下的“叫板”

利益的分歧導致了地方政府間關系的沖突也就在所難免。如何在權力分散化的時代，強化上級政府的權威，而又不影響地方的主動積極性，在中國是一個新的課題和挑戰。

[案例]

區政府向省政府“叫板”

葫蘆島市龍港區政府以違章建筑和超期臨時建筑為由，將葫蘆島豐川裝飾城強行拆除。強拆后，業主王福瑞走上艱難的行政復議之路。2004年12月，葫蘆島市中院做出判決，責令葫蘆島市政府在判決生效30日內履行行政復議的法定職責，但是市政府拒不執行。法律之路行不通，無奈之下，王福瑞走上了漫漫上訪路。無數次的上訪，終于引起了遼寧省主要領導的重視。2005年9月，遼寧省政府下發行政復議決定書，認定區政府違法，責令補償1200余萬元。然而，龍港區政府拒不執行復議決定，并提出申訴意見，向省政府“叫板”。2005年10月20日，王福瑞一行三人找到了龍港區區長，唐區長強硬地告訴他們，“我們商量過了，省政府決定區政府不接受，也不執行，你們可以找市長，也可以找書記，總之，你們愿找誰就找誰，愿哪告哪告去！”

補償標的1200余萬，全遼寧省第一；省政府直接對區政府復議，全遼寧省第一；區政府拒不執行省政府決定，全遼寧省第一例，發生在遼寧省葫蘆島市龍港區的一起普普通通的行政復議案例，不經意間創造了多個紀錄。龍港區拒不執行遼寧省政府的行政復議，這一馬拉松式的行政復議案折射出依法行政的尷尬與艱難。

[解讀]

依法行政者的法律無知

解讀這一案例，筆者認為，案例首先顯示出所謂的行政執法者的法律無知。因為按照法律規定，下級政府對上級政府做出的行政復議決定必須無條件執行，如果認為上級復議決定有錯誤，可以向上反映，但同時必須執行上級的決定。葫蘆島市龍港區政府既不執行省政府復議決定，又沒有在法定的時間內提出申訴，顯然透視出葫蘆島龍港區某些政府官員的法律無知。

本案例中，龍港區政府作為基層執法者的法律無知有多處表現，不僅表現為沒有通過法制渠道拒絕省政府的行政復議，也表現在這一案件產生的根源也是因為龍港區政府官員集體的法制無知。“四年多前，遼寧省葫蘆島市龍港區政府以違章建筑和超期臨時建筑為由，將葫蘆島豐川裝飾城強行拆除”。試問在這一拆除的過程中，龍港區政府有沒有通過法定的程序，對利益相關人進行聽證？答案是沒有，筆者認真地關注過關于這一案件的相關報道，也有受害人的事實為佐證，顯然，拆除豐川裝飾城違背法律程序，這為后來一連串事件的發生埋下了禍根。

不論是程序還是事實違法，都表明了直接與公民發生聯系的基層官員因為法制的無知，導致了區政府自身的行為違法，產生了三個負面的效應：一是影響了政府的形象。因為基層政府的官員可以用無知的法盲，乃至無賴的話語體系，不是維護公民的利益，為所管轄范圍內的公民解決所遇到的實際問題，而是說出“省政府決定區政府不接受，也不執行……你們愿找誰就找誰，愿哪告哪告去！”這不是地方父母官對于公民應該使用的話語或者態度。危害到公民對于基層政府的信任和合法性認同。二是產生了不良的示范效應。政府也可以違法和有法不依。執法者違法，又何來依法行政？三是法律的權威性和嚴肅性受到了挑戰和質疑。

地方政府關系與“利益博弈者”的角色沖突

這一案例也暴露出了我國當前政府治理中常見的問題：土地征拆遷中多方的利益博弈與政府間關系的沖突。這是一起遼寧省政府、葫蘆島市政府、龍崗區、民營企業家和民工之間的利益博弈案件，從各自的利益出發，對于這一事件和行政復議的決定有不同的認識。

從法律地位上而言，我國法律賦予了省級人民政府作為上級政府機關對于市政府和區政府的領導權力。根據《地方各級人民政府組織法》的規定，龍港區要接受省政府的領導和服從省政府的行政復議決定。但是它拒絕執行省政府的行政復議決定，敢于公開與上級人民政府“對抗”，背后必然是各自所代表的利益之分歧。利益分歧導致地方政府間關系的沖突也就在所難免。如何在權力分散化的時代，強化上級政府的權威，而又不影響地方的主動積極性，在中國是一個新的課題和挑戰。

法制不等于法治

第三個值得深思的問題是認識誤區：將法制與法治等同。顯然這一案例不諦于當頭棒喝，法制并非法治。根據《行政復議法》的規定，直接負責的主管人員拒不執行行政復議，要依法受到懲罰，為什么他們今天還在阻撓這一復議決定的執行？甚至連原豐川裝飾城“包工頭”、成天被民工攆著要帳的朱逢泰也知曉：葫蘆島市政府本可以對拒不履行復議決定的龍港區政府的直接責任人給予警告、降級直至撤職、開除等處分，可他們就是不作為。可見法制不同于法治，法制的內容尚不足以表達法治的實質，如果有了法制不執行，即有法不依，法律不過是一紙空文，如同“皇帝的新裝”一樣自欺欺人。

[啟示]

公共參與：依法行政的基礎

從民主政治的角度思考，公民不僅可以通過代議機關實施對國家的管理，還可以直接參與行政。參與既是表達公民利益訴求的機會，也是對政府行政施加影響和監督的過程。唯有公民的參與，才能使政府管理過程更加透明，為政府依法行政提供更為成熟的市民社會環境。如果在本案中，有公民參與聽政是否要拆除豐川裝飾城，特別是利益相關者的真正參與，即便是拆除，必然會通過合法的程序和合理的補償，就不會產生今天的尷尬。

有限政府：依法行政的關鍵

法治之下的政府必然是有限政府。政府在規模、職能、權力和行為方式上都受到嚴格的法律限制，無限政府則相反。衡量或判斷有限政府與無限政府的標準不在于有無完備的法制，而在于一個政府在規模、職能、權力和行為方式上是否受到來自法律的明文限制，是否公開愿意接受社會的監督和制約，是否在權力越出疆界時得到及時有效的糾正。因為，在無限政府之下，法制依然可以是完備的。顯然，有了法制并非等于實行法治。在本案例中無論是省級政府的消極應對，還是市級政府的行政不作為，都揭露出我國當前最為迫切的是：加強法治觀念，真正實現法治政府。因為法治政府是有限政府，是接受公民與社會監督的政府，是依法行政的關鍵。

行政程序法定化：依法行政的路徑依賴

我國重實體而輕程序的傾向由來已久。長期地忽視程序，導致了依法行政僅僅停留在政治倡導的層面，程序違法所致的侵權事件和無效行政行為時有發生，這不僅影響了政府形象，而且為行政目標設置了障礙。經驗與教訓一次次地證明：行政程序的法定化是依法行政的路徑依賴。

首先，行政程序法定化有利于公民增加對于政府的理解和認識，有利于保護公民、法人或其他組織的合法權益。畢竟，實體法規定的權利，如果沒有相應的操作程序，將很難得到實現。例如，行政強制執行程序，一般在采取強制措施之前必須告知相對人履行法定義務，并附履行期限，但如果沒有相應的規定，很難保證這一程序的合理使用。

其次，行政程序法定化有利于優化行政程序，提高行政效率，有利于監督、制約行政機關。行政程序違法，行政程序同樣無效。為此，行政程序法通過規定步驟、順序、時間等制度，使行政機關無法拖延執法，任意刁難公民，為行政監督提供了有效的手段。

再次，行政程序法定化也從多方面制約和監督行政人員，需要行政人員在行使職權時，必須按照法律規定的方式、步驟和過程進行。否則無效。

（作者單位：復旦大學行政管理系）