傳媒業外資準入收縮與發展：規制視角

摘要：基于外資進入中國傳媒市場后迂回繞道縱深滲透，為維護國家文化安全，堅持主導意識形態，2005年以來，中國傳媒外資準入規制呈現出欲放又止、欲進又退、探步前行特點。隨著2006年11月中國入世過渡期的結束，外資進入傳媒業的規模與速度必將有新的變化，因此，在傳媒業外資準入規制問題上，有關部門必須盡早走出徘徊不前的態勢，著眼于我國傳媒業的未來發展，樹立規制目標，明確規制對象，強調規制重點，確保規制落實，促進傳媒健康發展。

關鍵詞：傳媒業；外資準入；規制

中圖分類號：F276

文獻標識碼：A

文章編號：1003－7217(2006)06－0096－05

基于傳媒業內含的政治屬性、文化屬性與產業屬性，國家對傳媒業必須加強參與和控制。入世以來，中國踐行承諾，不斷探摸與調整外資準入規制，在求穩務實、分層分類準入的同時，呈現出欲放又止、欲進又退、探步前行態勢。防范執政風險、維護社會秩序與政局穩定是傳媒外資準入規制最主要、最基本的動因。外資準入是一種重要的防范傳媒安全隱患的制度設計。傳媒風險防范先于治理，防范的成本低于治理和救助的成本。2006年11月，中國全方位進入“世貿組織”，外資進入中國傳媒市場成為一種必然趨勢。新的形勢下，有效規制傳媒外資準入，對于防范傳媒外資進入風險，保障并促進中國傳媒業的持續、穩定、安全、健康地發展具有積極意義。

一、中國傳媒外資準入“放”與“收”的歷程掃描

中國最早外資進入傳媒業的案例是IDG1980年合資創辦的計算機世界出版服務公司。中國是堅持一元意識形態主導地位的社會主義國家，為防止導向失控，此后長期嚴控業外資金(嚴禁外資)進入傳媒業，特別是傳媒業核心環節。人世以來，中國政府對外資進入規制中國傳媒業進行了一系列調整：一是明確界定了傳媒業的開放領域；二是進一步嚴格行業準入制度，主要包括外資主體資質、外資進人規模、外資進入速度、外資進入結構、外資產權比重、傳播內容標準等等；三是對傳媒產品進口實行指定制。

2003年底，國家廣播電影電視總局發布《關于促進中國廣播影視業發展的意見》，提出了對外資投資中國電視媒體的原則性指導意見，允許外資參與國內電視節目制作。2004年11月，國家廣播電影電視總局和商務部聯合發布《中外合資、合作廣播電視節目制作經營企業管理暫行規定》(44號令)實施，對外資進入中國廣播電視節目制作領域做了具體規定。允許外資入股國內廣播電視制作產業，放開了外國資本的進入或者以節目方式的進入。正式在法規上明確了外資可以與國內廣播電視單位(國有、民營)組建廣播影視節目制作公司。節目制作公司的外資可占49％，中方必須絕對控股，法人由中方來擔任。《暫行規定》是對《意見》中關于外商投資部分的具體化，使之更具有操作性。2004年底國家發布的《外商投資產業指導目錄》中，首次將影視節目制作列為對外開放領域。

等候已久的各家外資傳媒迅速行動起來。貝塔斯曼于2003年底首家奪得書報刊零售全國連鎖牌照，并于2005年5月第一個與國內出版集團合資成立了圖書發行有限公司，取得了圖書批發“資格”；路透社、彭博社、道瓊斯等大通訊社及一些大的圖片社都以各種方式在中國發展用戶；2004年10月，中影集團與華納影視公司、橫店集團合資成立中國首家中外合資影業公司——華納橫店影視公司，這也是中國首家中外合資電影娛樂公司。一個多月后，索尼影視國際電視公司和中影集團也宣布，成立華索影視數字制作有限公司。全球最大的傳媒娛樂集團維亞康姆則在2004年更早的4月份就已經與上海文廣傳媒集團簽署協議，合資組建了一家電視節目制作公司。新聞集團等雖未最終敲定合資對象，但也是“磨刀霍霍”。

2005年2月，國家廣電總局向各省、自治區、直轄市廣播影視局(廳)發出《關于實施<中外合資、合作廣播電視節目制作經營企業管理暫行規定>有關事宜的通知》補充規定，每家外資傳媒公司只能在中國建立一家合資公司，再次明確把“頻道經營”劃為外資企業進入中國的“禁區”，外資機構不能選擇國內的電視節目播出機構作為合作方，不能參與境內電臺、電視臺的經營業務，并嚴禁外資機構假借合作引進境外頻道和節目。

2005年7月，由文化部、國家廣電總局、新聞出版總署等五部門共同頒布的《關于文化領域引進外資的若干意見》則關上了外商投資設立和經營廣播電視節目制作及播放公司、電影制作公司的大門。業內人士普遍認為，廣電總局此舉除了是對“44號令”細化外，主要是為了防止外資傳媒公司進入中國速度“過快”。同時，這種欲放又止的新舉措也表明中國影視制作領域的對外開放仍然在小心探步階段。

2005年新出臺的一系列傳媒外資規范性政策與措施，令已經在中國建立了合資公司或正有意成立合資公司的外資傳媒不得不重新審視這一領域的投資風險。這意味著，在中國已建立合資公司的索尼、維亞康姆等外資傳媒巨頭將不可能在短期內再度擴張它們在中國的影視制作業務。而新聞集團等正籌劃合資的外資傳媒公司也不得不重新考慮其在華的合資計劃。

2006年1月，中共中央國務院發出深化文化體制改革若干意見要求，推進文化體制改革，要堅持馬克思主義在意識形態領域的指導地位，確保國家文化安全。要根據現有文化單位的性質和功能，區別對待、分類指導，循序漸進、逐步推開。

2005年4月，中宣部等六部門聯合發出《關于加強文化產品進口管理的辦法》、7月文化部等五部委聯合發出《關于文化領域引進外資的若干意見》，均在第一段中開宗明義地提出，“維護國家文化安全”是制定文件的目的，文件將此前在國內已被允許開放的電視、電影內容制作行業重新劃入禁區，從更高層面，統一對中國文化領域的市場準入進行了界定。外商投資電影院在試點城市，外方持股比例可放寬至75％的政策也悄然淡出。

2006年2月，《(外商投資電影院暫行規定)補充規定二》實施，規定中國香港、中國澳門投資者可在內地獨資新建或改造電影院。

2006年4月，國家新聞出版總署副署長柳斌杰先生在回答外國記者提問時表示，中國政府已經兌現了加入世貿時的承諾。

二、傳媒外資準入規制的收縮的動因分析

(一)本質動因：防御不良文化侵蝕，維護文化安全

文化安全至關重要。中共十六大報告指出：“當今世界，文化與經濟和政治相互交融，在綜合國力競爭中的地位和作用越來越突出。文化的力量，深深熔鑄在民族的生命力、創造力和凝聚力之中。”文化是一個國家、一個民族全部智能與文明的集中體現，是維系國家和民族的精神紐帶。文化是民族之根，是國家之魂。一個沒有文化傳統、文化底蘊、文化特色的國家(以及在這個基礎上形成的民族)是沒有前途的，也是難以自立于世界的。

人類歷史表明，如同軍事、經濟一樣，文化也有強弱之分。強大的一方總是主張自由貿易，因為那樣對他有利；相反，弱小的一方則只好采取保護措施，這種做法也適用于非文化用品，例如汽車。美國一向主張自由貿易，并把國際貿易看作是促其繁榮和世界和平的力量，但是在20世紀80年代，當它的汽車出口面對日本的強大競爭時，就采取了貿易保護主義。在傳媒領域，美國無疑是世界的主導力量，造成不僅發展中國家對美國文化霸權的擔心，某些發達國家如歐盟、法國、加拿大等都制定了相應的文化保護政策來限制其它國家文化資本的進入，特別是美國文化資本的進入。法國還提出了“文化例外”原則。它們認為音像制品關乎一個國家的文化傳承，應把發展傳媒、引進外資與保護民族文化聯系起來加以考慮，不能視作一般貨物的自由貿易。它們對電視臺播出節目內容有所限制，對外國文化資本進入本國廣電、出版領域也有嚴格的限制，并壓縮外資傳媒企業規模、加大國內投資力度等保護措施，以抵御美國文化侵略，保護本國傳媒業。

在中國，與對外貿易“出超”相比，中國的對外文化交流和傳播則是嚴重“入超”，兩者之間存在著巨大的文化赤字。文化版權貿易已經成為世界各國促進本國知識經濟、文化財富發展的重要手段，而在這樣一種宏觀的全球背景下，中國軟實力發展水平還遠遠落后于經濟整體發展水平，這不能不說是一種嚴峻的現實。英國撒切爾夫人說，中國不會成為超級大國，“因為中國沒有那種可用來推進自己的權力，而削弱我們西方國家的具有國際傳染性的學說。今天中國出口的是電視機而不是思想觀念”。趙啟正指出，中國無意強權，但作為一個擁有5000多年文明史的文化發源地，只出口電視機，不出口電視機播放的內容，也就是不出口中國的思想觀念，就成了一個“硬件加工廠”。歷史和現實證明，任何民族文化的斷裂，必然導致這個民族的衰退。而民族的振興，始于文化的復興。只有在世界文化占有一定的份額，才能成為文化大國。只有文化大國．才可能成為世界強國。從某種意義上說，誰開始喜歡你的文化，你就開始擁有了誰。如果這種情況繼續發展下去的話，不出五年，已經向世界敞開大門的中國傳媒業在世界傳媒巨頭的強勢入侵下，不僅會像多米諾骨牌一樣引發連鎖性的“崩盤”危機，更意味著在中國經濟騰飛的大背景下，以中國文化為代表的國家軟實力發展水平還無法真正匹配一個大國的和平崛起，要把振興文化提到文化安全的高度，有了文化安全，才能談到價值觀安全和意識形態安全。

(二)現實動因：堅持主導意識形態，確保執政安全

中國是共產黨執政的社會主義國家，執政安全是國家安全的核心。

中國共產黨整合社會的機制主要是兩個：一是黨的組織體系；二是黨的意識形態工作。

傳媒在維護意識形態主導地位中的作用非常重要。首先，它能夠有效地傳播反映黨的聲音的信息知識和思想文化，宣傳黨的意識形態。其次，對黨的意識形態的傳播、發展具有保證作用，有效地抵御各種反動的意識形態對黨和社會主義事業的干擾和影響，保證社會主義意識形態的發展。再次，能夠促進思想文化繁榮，滿足廣大人民群眾的精神需求。

經濟全球化不僅深刻地影響著世界各國的經濟領域的競爭，而且影響著文化領域的競爭。文化經濟的一體化可能使一些意識形態問題被表面的經濟現象所掩蓋。西方發達國家正是利用其雄厚的經濟實力和科技優勢，將經濟與文化有機地結合起來，通過各種手段和信息網絡向世界傳播其價值觀念、政治模式和生活方式。

隨著對外開放和傳媒業轉制的深化，外資將逐漸滲入中國傳媒業的各個環節與領域。即使在外資禁入的傳媒核心環節，外資也經常通過遇燈繞道，迂回曲折方式進入。外資介入中國傳媒產業，在帶來大量的資金以及先進的運作理念、管理模式、發展途徑的同時，也帶來了巨大的風險與挑戰。雖然現在外資進入中國傳媒業還受到諸多限制，但是隨著中國整體開放程度的增加，中國傳媒市場的進一步成熟，它們必然會向中國傳媒產業深入滲透。外資的到來也不可避免地挾帶著西方的價值觀念和意識形態，會對中國社會與民族文化的健康發展產生一些沖擊。

由于制度上的對立，經濟發展水平的差距，西方發達資本主義國家的媒體通過有意識的意識形態滲透，可能成為顛覆社會主義政權的重要力量。蘇聯解體、東歐劇變以后，一些資本主義國家的政治家和評論家毫不掩飾地聲稱這是西方長期利用媒體對這些國家進行宣傳的結果。

歷史證明，一旦無產階級政黨放松對傳媒的領導，放棄堅持正確的輿論導向，導致國內新聞傳播導向失誤，對思想宣傳陣地的放松將危及一個國家政權的生存和發展。當然，一個國家的政權被顛覆過程中，起決定作用的并不是新聞傳媒，而是國際國內政治、經濟矛盾。因此，首先，我們要加快新聞傳媒改革，放松市場準入規制，強化內容傳播規制，完善產業組織發展規制，做強做大新聞傳媒業，壯大實力，增強活力，提高競爭力。同時，增強媒體公信力，發揮新聞媒體的輿論監督作用。其次，堅持發展經濟，關心民眾，構建和諧社會。過去一段時間內，中國曾出現夸大新聞傳播導向作用的看法，甚至出現要把黨和國家工作重點放到意識形態的論調，干擾了以經濟建設為主以這個大局。鄧小平曾深刻指出：不堅持社會主義，不改革開放，不發展經濟，不改善人民生活，只能是死路一條。只有社會主義建設取得了成就，人民生活得到了改善，才能真正鞏固社會主義的國家政權，鞏固中國共產黨執政地位。

三、中國傳媒業外資準入規制的未來發展

隨著2006年11月中國入世過渡期的結束，外資進入傳媒業的規模與速度必將有新的變化，因此，在傳媒業外資準入規制問題上，有關部門必須盡早走出徘徊不前的態勢，著眼于我國傳媒業的未來發展，樹立規制目標，明確規制對象，強調規制重點，確保規制落實。

(一)準入規制目標：政治獨立與文化安全

產業發展，安全為基。“防火墻”正成為使用頻率越來越高的詞匯。中國在傳媒外資準入上要構筑“防火墻”，通過建立與實施傳媒規制，實現“疏堵結合、建防并重”，變“堵”為“疏”，建設開放的輿論環境，增強民眾免疫力，提升媒體競爭力。確保政治獨立與文化安全是新時期傳媒準入規制的首要目標。

綜觀中外，傳媒外資進入限制是一個老問題，在法律層面可以發現，世界各國對廣電等媒體多采取限制或禁止外資直接投資的規定，目的在防止攸關本國與地區政治、社會、文化與人民生活的傳媒為外人掌控。如果深究傳播學的討論則不難發現，管制外資的法律或政策背后，乃是因為傳媒業本具有經濟與文化雙重性質，一旦開放傳媒業的外資，產生的也將是經濟與文化的雙重影響。世界上最發達的國家如美國、日本等，同樣十分重視本國的文化安全。

1984年，美國首次制訂有線電視法，第一次明確有線電視不是電信公司或公用事業，而是媒體。同時，美國法律規定，廣播電視網的執照不得發給非美國人，外資超過25％的企業不得參股廣播電視網。1985年默多克進軍美國傳媒業，為規避其傳媒所有權法律限制而加入美國國籍。在日本，《電波法》規定，外國人擁有1／3以上表決權的公司不能獲得經營無線局的許可；《放送法》也規定，外資擁有廣播公司的股份不能超過20％，但這兩項法律雖然限制了外資直接向廣播公司出資，但沒有規定外資控股的企業向廣播公司出資的比例。2005年日本的“活力門事件”，導致日本為嚴防外資控制媒體，修改相關傳媒法。

從目前情況來看，中國在傳媒行業準入、股權控制方面政策比較明確，但在遏制壟斷、鼓勵競爭方面尚缺乏有效的應對之策，需要盡快出臺相應的法律、法規予以解決，規定或設立專門機構，按照法定程序依法對外商資質等進行審查，對進入后可能形成的壟斷問題進行規范處理。

(二)準入規制對象：優秀友好合作主體

中國堅決反對敵視我國的傳媒進入境內。對我國比較友好且易于合作的傳媒機構，國家歡迎它們以各種靈活現實來華投資。我國《外商投資產業指導目錄》對外資進入傳媒業與意識形態關聯環節基本采取中外合資或中外合作的投資方式，而不允許采取外商獨資的方式。2004年底修訂頒布的《外商投資產業指導目錄》，在限制外商投資產業目錄“制造業”類下列入了“出版物印刷(中方控股，包裝裝潢印刷除外)”，在“批發和零售貿易業”類下列入了“圖書、報紙、期刊的批發、零售業務”、“音像制品(除電影外)的分銷(限于合作，中方控股)”，在“教育、文化藝術及廣播電影電視業”類列入“電影院的建設、經營(中方控股)”、“廣播電視節目制作、發行，電影制作(中方控股)”

組織形式規范，政府應著重于對中方合作者在參與合作的意愿和決策上實施必要的影響，否則一旦合資合作企業成立，中方如果對企業失去控制權，則很難實現立法本意。所以，挑選優秀且具備與我互惠互利合作實力對我友好的合作伙伴對提高中國傳媒競爭力至關重要。為了降低外資進入所帶來的風險，監管當局應建立一個市場進入機制，通過這個機制發現高風險投資者，鼓勵各種形式的創新，在具體操作中實現透明化，挑選出優秀的投資者。通過外資進入改善我國傳媒股權結構，加快傳媒業產權改革，并引入科學的風險管理機制，提高債權管理能力，增強產品創新能力和市場開拓能力。中國傳媒在具體選擇合作對象時，應重視合作方性質。

(三)準入規制重點：實際控制權優于控股權

習慣上我國有關部門比較重視控股權，但實際操作中常常難以做到。1995年，德國貝塔斯曼集團獲準在上海合資建立企業，叫上海貝塔斯曼文化實業有限公司，要求中方控股，但是中方由于資金不夠，控不成股。德國一開始投資500萬美元，中方出資105萬，占1／5。1997年總投資增加到1250萬美元，中方資金困難，比例是1：9，中方占1，德方占9。怎么控股?由于資金不夠，做不到，這是很現實的問題。

其實，傳媒準入控制的重點應該是實際控制權而非形式上的控股權。縱觀迄今為止在中國本土上建立起的各個行業十幾萬家合資企業，雖然在許多企業中中方占股權的一半以上，但中外合資企業的控制權多半掌握在外方手中。實踐表明，控股并不一定能控制住企業。而且，大型跨國公司投資具有上下游一體性、規模性、集中性等特點，往往處于控股地位。我國絕大部分企業在與跨國公司嫁接中追求控股權的想法也是不現實的。然而，放棄股權控制并非意味著放棄其它控制。無論是從發達國家還是發展中國家的實踐看，政府通過規制控制大型跨國公司已經成為行之有效的辦法。因此，我國亟需探索和建立政府規制控制體系，其中必須樹立“以規制來施行有效控制為主、以股權控制為輔”的思想，按照國際慣例運作。

加強國家對傳媒業的實際控制，謹防國外資本在媒體中形成壟斷地位，可以借鑒英國與新加坡的成功經驗。英國實行“黃金股”制度，即政府將原來控股的重要大型國有企業的股權部分或全部出售后，在不占據控股地位的情況下，仍擁有對該企業重大事項決定權的一種特殊股權。該條款一般由法律規定或設置在公司章程中。設置這一特殊股權的目的是便于政府阻止一些重要的特殊企業被某些“不受歡迎”的資本兼并，或被低價出售。新加坡在經濟上和世界卻保持著緊密的聯系，但政治上相對保守，采取有效措施保護民族文化，又開放資本運營，打造強勢媒體方面。在傳播公司的結構管制方面，新加坡法令對外國人經營設有相當的限制。反映出新加坡政府對媒體的管制政策，在于媒體應由本國人經營，盡量排除外國人經由媒體干涉新加坡政治的可能。傳播公司中，外人所持有的股份，不得超過49％。半數以上的董事席次，必須具有新加坡籍。報紙和雜志等印刷媒介都按照股份公司的形式組織，公司的股份分為管理股和普通股。管理股占總股份的1％，以后每次擴股都必須保持相同比例。在涉及到公司人事變動問題進行表決時，每管理股的股票相當于200股普通股。董事會成員擁有25％的管理股，其余擁有者由國家新聞及藝術部確定，公司不得對人選提出異議。管理股的轉讓也要經過新聞及藝術部的審查。這種對管理股的控制在實際上保證了國家對媒介公司的控制。國家通過掌握公司的人事權，從組織上對媒介的輿論導向進行了保證。

(四)準入規制實施：靈敏高效的傳媒預警與監控系統

準入規制的落實與貫徹，必須有強有力的預警及監控系統提供保障。傳媒預警與監控機制具有前瞻性、預防性特征，為維護產業安全起到“雷達”作用，是維護國家文化安全工作中的關鍵環節。評估確定外資進入傳媒業對社會、政治、經濟、文化損害的最低程度，并以此作為警戒線。當外資進入對傳媒業危害超過或者到達警戒線時，及時發布預警監測信息。相關政府部門可以及時制定相應的對策。因此，政府有必要建立傳媒外資進入風險監測機構與組織，對外資傳媒進行全程監督和特別監測；同時需要建立科學高效的預警模型。可依據設計好的傳媒產業安全標推，并參照一些其它重要因素如貿易條件變化、技術進步以及外部政治風險等建立預警模型，實行動態監測。

目前，中國相關部門(新聞出版總署、廣播電視電影總局、信息產業部、文化部、公安部、安全部、商務部等)正對現有的傳媒業監控系統進行完善，對更多傳媒運行異常情況進行監測，對收集到的數據進行更為深入的分析，以及時評估中國傳媒業因此受到的影響，并采取措施應對沖擊，維護國家文化與經濟安全。

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