論下游企業(yè)在我國反傾銷程序中的法律地位

摘要：下游企業(yè)參與反傾銷程序，既涉及反傾銷程序本身的公正性，也涉及反傾銷利益考察的廣泛性。作為利害關系方，下游企業(yè)可以對反傾銷實體要件的認定發(fā)表意見和提供信息。而根據我國新近確立的公共利益審查原則，下游企業(yè)可以在反傾銷程序中主張自己的利益。為了保證準確理解和適用公共利益審查原則，必須明確下游企業(yè)和公共利益審查的關系。

關鍵詞：下游企業(yè)；反傾銷；公共利益審查；利害關系方

中圖分類號：D922．294 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)05-0121-03

反傾銷政策，與許多其他經濟政策一樣，也具有“收入再分配”的效應。反傾銷法屬于國內法體系的一部分，必須面對國內層面的合理可接受性追問。因此，反傾銷措施影響到的其他利害關系方，如使用被調查產品作為生產性投入的下游企業(yè)，可否以及如何參與反傾銷程序，對于保證這種“再分配”機制的公正性來說，就是一個必須面對的問題。2004年3月31日，國務院發(fā)布了《關于修改<中華人民共和國反傾銷條例>的決定》，該決定自2004年6月1日起施行。新條例規(guī)定反傾銷主管機關在接受價格承諾，應當考察價格承諾是否符合公共利益；主管機關征收反傾銷稅應當符合公共利益。這意味著我國已正式通過行政法規(guī)的方式確立了反傾銷公共利益審查的原則。下游企業(yè)參加反傾銷程序與公共利益審查，無論在理論基礎，還是在實際運作上，都密不可分。在我國實踐中，下游企業(yè)是通過什么方式參與反傾銷程序的?他們可以發(fā)表什么樣的意見，主管機關又是如何對待這些意見的?下游企業(yè)參加反傾銷程序的實踐對公共利益審查原則的適用產生了什么樣的影響?如何認識下游企業(yè)參加反傾銷程序的實踐與新近確立的公共利益審查原則之間的關系呢?本文將分析這幾個問題。

一、下游企業(yè)與利害關系方范圍

(一)我國反傾銷條例中的“利害關系方” 在我國反傾銷條例以及主管機關發(fā)布的一系列政府規(guī)章中，“利害關系方”是一被頻繁使用的短語，但是，我國《反傾銷條例》和系列政府規(guī)章并沒有對“利害關系方”下一個明確的定義，也沒有建立明確的標準來判斷“利害關系”的存在。值得注意的是《反傾銷條例》第十九條，該條規(guī)定：“立案調查的決定，由商務部予以公告，并通知申請人、已知的出口經營者和進口經營者、出口國(地區(qū))政府以及其他有利害關系的組織、個人(以下統(tǒng)稱利害關系方)?！毕掠纹髽I(yè)并不屬于明確列舉的“利害關系方”，因此，下游企業(yè)是否屬于“其他有利害關系的組織、個人”，是確定它能否參加反傾銷程序的前提?！捌渌欣﹃P系的組織、個人”是一個不確定的概念，需要進一步解釋。根據語義解釋的方法，對一種并列情形的解釋，需要參照在幾個并列項中所具有的相同或類似的意思來確定各并列項的含義。因此，“其他有利害關系的組織、個人”應該是與同時并列的其他的各項，即“申請人”、“出口經營者和進口經營者”、“出口國(地區(qū))政府”，具有相同或類似的利害關系。

根據傾銷和反傾銷的理論，反傾銷措施的主要目的在于保護申請人所代表的國內產業(yè)(以下稱申訴產業(yè))，使其免受傾銷進口的損害。申訴產業(yè)與反傾銷措施之間具有一種直接相關的利害。出口經營者和進口經營者與反傾銷措施之間也是一種直接的利害關系，因為，反傾銷措施直接針對的就是出口經營者和進口經營者所經營的產品，主管機關就是針對這些特定經營者所經營的產品是否存在傾銷、是否造成損害進行調查。而出口國(地區(qū))政府與反傾銷之間的關系則比較復雜，其一，反傾銷是一種針對外國進口產品采取的貿易保護措施，這種措施影響到該外國的出口利益；其二，針對一成員向其他成員出口產品采取的反傾銷措施。WTO已經建立了一套國際規(guī)則，這套規(guī)則目的就在于防止成員濫用反傾銷措施。其他成員如果認為一成員的反傾銷措施不符合WTO規(guī)則的要求，可以訴之于WTO多邊框架內的救濟。對于一成員采取的反傾銷措施，其他成員具有一種由國際規(guī)則所保護的利益。因此，確定“其他有利害關系的組織、個人”的范圍，必須確定某組織或個人與反傾銷措施之間是否具有直接的利害關系，或者具有法律明確保障的利益。

總之，下游企業(yè)能否參與反傾銷程序，在反傾銷程序中又享有何種權利和負擔何種義務，取決于下游企業(yè)與反傾銷程序中的審查事項之間的利害關聯程度，取決于反傾銷法是否保障下游企業(yè)的利益以及保障其何種利益。

(二)下游企業(yè)與反傾銷之間的利害關聯

反傾銷一向被認為是僅僅保護遭受傾銷之害的國內同類產業(yè)的利益，這也是反傾銷機制得以建立的基礎。反傾銷措施為國內同類產業(yè)提供保護性救濟的同時，會導致被調查產品價格的上升，或者說主管機關采取反傾銷措施的目的就是為了提高國內市場被調查產品的價格。因此，反傾銷措施導致同類產品價格上漲，給使用該產品作為投入品的下游企業(yè)帶來不利的影響，他們要么以更高的價格購買原有的投人品，要么轉而購買效率更低的替代產品。因此，如果不采取反傾銷措施，國內同類產業(yè)面對傾銷產品的進口必須進行調整，調整的成本由自己負擔，而采取反傾銷措施的話，下游企業(yè)就必須承擔這種調整成本，可以說，下游企業(yè)在為保護國內同類產業(yè)的反傾銷措施“支付費用”。但是，如果沒有特別的法律規(guī)定，例如公共利益條款，反傾銷法并不保護下游企業(yè)與反傾銷措施之間的這種“關聯利益”，下游企業(yè)不能經由反傾銷的程序來主張自己的利益，并不享有反傾銷法上的實體權利。

(三)下游企業(yè)在反傾銷中的地位：一個應然的結論

綜上所述，如果沒有特別的法律規(guī)定，在反傾銷法中，下游企業(yè)只屬于程序意義上的“利害關系方”，而不屬于實體意義上的“利害關系方”。主管機關是否采取反傾銷措施，采取什么樣的措施，都必須滿足反傾銷法明確規(guī)定的實體要件。主管機關搜集信息的目的也主要是為了判斷這些要件是否成立。因此，主管機關對于下游企業(yè)的意見和提供的信息的尊重或接受也僅限于這一目的范圍內。

但是，如果反傾銷法有明確的規(guī)定，比如規(guī)定公共利益審查原則，要求反傾銷措施必須反映下游企業(yè)的利益，并且下游企業(yè)能夠依據這一原則在反傾銷程序中主張自己的利益，那么，下游企業(yè)就具有了由法律所直接規(guī)定和保障的利益，從而能夠在反傾銷程序中享有某種實體性的權利，可以通過行使這種權利影響反傾銷主管機關的決定。

二、下游企業(yè)參與反傾銷程序的實踐

從我國反傾銷實踐來看，能夠參與反傾銷程序的其他利害關系方，主要限于“下游企業(yè)”或“用戶企業(yè)”。但是，他們參與反傾銷程序的權利是不確定的。在30多個反傾銷調查中(包括復審調查)，只有7個案件明確提到“下游企業(yè)”。在這些案件中，下游企業(yè)參與反傾銷程序最主要的方式是參加主管機關召集的座談會與主動向主管機關提出書面意見和材料。這是下游企業(yè)向主管機關發(fā)表意見的主要渠道。在有些案件中，就特定的技術性問題，主管機關邀請下游企業(yè)參加問題陳述會，如苯酚案中，商務部邀請一下游企業(yè)參與產品范圍調整的問題陳述會。另外，主管機關也會邀請下游企業(yè)參與正式的聽證會，如商務部于2003年9月22日舉行了MDI反傾銷案產業(yè)損害調查聽證會。

下游企業(yè)所參與的反傾銷程序包括初步調查(初步裁定之前)和繼續(xù)調查(最終裁定之前)，也包括終期復審。其中，參與初步調查程序的案件有2001年的聚苯乙烯反傾銷調查案、2002年已內酰胺產品反傾銷調查案、2003年的MDI案和2004年的水合肼案，參與最終裁定之前的繼續(xù)調查程序的案件有2003年的丁苯橡膠案和2004年的苯酚案，參與期中復審程序的案件有2004年的新聞紙復審案。有的案件中，下游企業(yè)的意見對主管機關的決定產生了重大影響，如2002年外經貿部對原產于日本、比利時、德國、荷蘭和俄羅斯的進口己內酰胺產品反傾銷調查案件，下游企業(yè)的意見甚至使得主管機關做出了延期審理的決定。在有些案件中，雖然下游企業(yè)提出了意見，主管機關也最終做出了有利于下游企業(yè)的決定，如2003年的MDI案，主管機關根據申請人的申請撤銷了調查，主管機關在調查中也提到有聽取下游企業(yè)的意見，但是，從撤銷調查決定的內容來看，沒有明顯的跡象表明主管機關是根據下游企業(yè)的意見作出撤銷決定的。在所有下游企業(yè)參與的案件中，主管機關即使表明聽取了下游企業(yè)的意見，但是，反傾銷主管機關在說明裁定的理由的時候并沒有提及下游企業(yè)已經提出的意見，而且，主管機關也沒有說明為什么不考慮下游企業(yè)的意見。這說明，主管機關把“下游企業(yè)”利益的考察看作是一個很例外的情形，如果下游企業(yè)反映強烈，則有可能影響主管機關的決定；如果僅僅是提出意見和發(fā)表評論，則不能保證主管機關會尊重他們的意見。下游企業(yè)利益的考慮對主管機關最終決定的影響是十分微弱的，而且，并不是每一個反傾銷案件都考察了對下游企業(yè)的影響。因此，目前的實踐意味著，主管機關把下游企業(yè)利益的考察當作一種例外的情形來對待，而沒有充分尊重下游企業(yè)的意見和看法。

三、下游企業(yè)與公共利益審查之關系的明確：必要性與立法完善

(一)實踐中的模糊理解與新條例規(guī)定的不明確

新條例正式確立了反傾銷公共利益審查的原則。但是，新條例也沒有明確公共利益的含義和范圍，而實踐中，主管機關的做法反映了一種令人迷惑的理解。比如，外經貿部在聚苯乙烯案初步裁定提到，“2031年8月14日，國家經貿委召開了聚苯乙烯反傾銷調查上下游企業(yè)(生產企業(yè)和用戶企業(yè))座談會。7家上游企業(yè)和12家下游企業(yè)派代表參加了會議。國家經貿委對聚苯乙烯反傾銷案上下游企業(yè)公眾利益做了進一步調查，聽取和考慮了上下游企業(yè)的意見和建議?！边@說明主管機關在做出初步裁定之前就開始考慮下游企業(yè)利益了，而且，還明確使用了“上下游企業(yè)公眾利益”這一用語。另外，2002年對外貿易經濟合作部發(fā)布公告，決定對原產于日本、比利時、德國、荷蘭和俄羅斯的進口己內酰胺產品開始進行反傾銷調查，公告中提到：“由于本案涉及的下游產業(yè)反映比較強烈，情況較為復雜，調查機關要對下游產業(yè)的狀況進行調查”，因此對外貿易經濟合作部決定將本案的調查期限延長6個月。這也是一個反傾銷主管機關在初步裁定之前就開始考慮下游企業(yè)利益的一個案例。這種做法可能源于我國反傾銷主管機關對公共利益與下游企業(yè)利益這兩個概念之間的錯誤認識。因為，我國反傾銷條例及系列規(guī)章在“利害關系方”范圍上的不明確，主管機關可能默認了下游企業(yè)屬于“利害關系方”這一事實，按照這一理解來確定主管機關是否應該考慮下游企業(yè)的利益。而“利害關系方”根據條例和規(guī)章可以進入的反傾銷程序是非常廣泛的，所以，主管機關也就認為，如果下游企業(yè)提出了意見和表明其利益，不管這發(fā)生在哪一環(huán)節(jié)，主管機關都應該予以考慮。

另外，在有些案件中，除了直接表明自己的利益之外，下游企業(yè)也會闡述其對某些技術性問題的看法，希望能夠影響主管機關的實體性決定。在我國反傾銷實踐中，有三個案件涉及到下游企業(yè)對產品范圍調整提出意見，即2003年的MDI案、2004年的水合肼案和2004年的苯酚案。在水合肼案中，下游企業(yè)提出“進口被調查產品及其同類產品在價格、質量標準、用途等各方面與中國同類產品的區(qū)別，以及實施反傾銷措施以后可能會給他們帶來的影響”，調查機關沒有接受下游企業(yè)的意見。在苯酚案中，上海拜爾公司認為用于生產該公司產品的苯酚不屬于傾銷產品的范圍，因為國內生產的苯酚不能滿足該公司生產的要求。這兩個案件雖然都涉及到下游企業(yè)對產品范圍調整的看法，但是，水合肼案中的下游企業(yè)將產品范圍調整與反傾銷措施可能對其帶來的不利影響這兩個問題分開提出。而在苯酚案中，上海拜爾公司表面上是在發(fā)表一個技術性的意見，實際上它所提出的“質量”區(qū)分產品的看法明顯是為了自己的利益，出于自己在采取反傾銷措施之后的經濟地位的考慮。令人迷惑的是，主管機關除了在物理特性和用途方面論證產品相似性問題之外，還提出了較詳細的理由說明上海拜爾公司在征收反傾銷稅之后的經濟地位，即獲得同質量的國內苯酚的可能性。這種不一致，說明主管機關對公共利益審查抱有一種模糊的理解。

(二)公共利益審查的目的和作用

隨著學界對傾銷行為合理性和反傾銷機制的不合理性的研究和論證越來越多，隨著反傾銷機制被越來越多的國家大量采用，反傾銷機制所體現的保護主義目標與自由貿易的目標越來越不相容，要求對反傾銷機制進行改革的建議日益受到人們的關注。因此，要求主管機關審查反傾銷措施是否符合公共利益，要求主管機關采取反傾銷措施的時候考慮申訴產業(yè)之外的其他利益，是對傾銷行為的合理性和反傾銷機制的不合理性不斷反思和重新認識的結果，也是對反傾銷機制進行改革的現實妥協的結果。公共利益審查的目的并不是推翻或取消反傾銷機制，公共利益審查為主管機關采取最終反傾銷措施增設了一項新的標準，力圖將反傾銷制度建立在更科學和具有更廣泛可接受性的基礎上。公共利益審查并沒有改變這些要件的內容，但是，從我國反傾銷實踐來看，主管機關混淆了下游企業(yè)在反傾銷中的程序地位和實體地位。對于是否接受價格承諾和征收反傾銷稅之外的實體性決定，反傾銷立法已經建立起了一系列詳細的規(guī)則和需要考察的具體因素，比如產業(yè)損害的種類、程度以及一系列詳細的經濟指標。如果反傾銷主管機關在做出這些決定的時候，也去考察下游企業(yè)、中間商和最終消費者根據自身利益，而不是基于已經確立的反傾銷規(guī)則，就會損及反傾銷規(guī)則整體適用上的一致性，或者說，會對其判斷造成不必要的干擾。

(三)公共利益審查原則的確立及其完善

反傾銷主管機關究竟在作出什么樣的決定時必須考慮下游企業(yè)的利益和意見，主管機關應該如何對待下游企業(yè)的利益和意見，這些問題都是與公共利益審查原則緊密相關的?？梢哉f，公共利益審查原則的確立，不僅為下游企業(yè)參與反傾銷程序提供了更為堅實的法律依據，而且授予下游企業(yè)一種實體性的權利，可以在反傾銷程序中就自己的利益發(fā)表意見和提供信息。但是，我國反傾銷實踐的不一致說明，主管機關并不清楚下游企業(yè)在反傾銷程序中的法律地位，而公共利益審查的原則則要求主管機關必須考慮下游企業(yè)的利益和意見。因此，為防止這種不一致的實踐對新確立的公共利益審查原則產生負面影響，立法必須作進一步的完善。

在歐盟和加拿大的反傾銷立法中，公共利益審查具有明確的范圍，因此，公共利益的概念也就具有特定的含義。根據歐盟1996年制定的反傾銷基本規(guī)則，“根據共同體利益的要求，是否進行干預(采取反傾銷措施，筆者注)的決定必須在把所有不同利益作為一個整體進行評價的基礎上做出，這些利益包括國內生產商、工業(yè)用戶和消費者的利益。”加拿大《特殊進口措施法》第45條規(guī)定，國際貿易法庭可以主動或應請求啟動公共利益調查，在《特殊進口措施法細則》第40條涉及到調查的具體內容，主要包括反傾銷措施對國內市場競爭的影響、對使用傾銷或補貼產品來生產其他產品和提供服務的生產商產生的影響、是否限制了這些產品用于其它產品生產和提供服務，或限制了技術的使用，從而對競爭產生的影響、對消費者以競爭性的價格來選擇或獲得這些產品的影響、不征收反傾銷稅或不全額征收，對用于相同產品生產的投入品(包括初級產品)的國內生產商產生的影響。從兩者的立法來看，下游企業(yè)的利益屬于公共利益審查的范圍，而且與反傾銷所保護的國內產業(yè)利益處于平等的地位。所以，我國反傾銷條例應作進一步的修改，或者通過主管機關制定實施細則的方式，明確區(qū)分下游企業(yè)在反傾銷中的程序地位和實體地位，將下游企業(yè)為自己利益而發(fā)表的意見和提供的信息與其他意見和信息明確區(qū)別開來，明確規(guī)定下游企業(yè)在公共利益審查中的地位，為下游企業(yè)就自己利益發(fā)表意見提供充分的機會，保證公共利益條款發(fā)揮應有的作用。

責任編輯 宋敬華

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