公共服務供給主體多元化進程中的制衡與規制

摘要：隨著經濟社會的發展，公眾對公共服務的需求不斷增長。公共服務供給主體多元化已成為公共管理的主要發展趨勢。建構公共服務供給主體多元化的制衡機制和規制制度是實現公眾利益的根本保障。

關鍵詞：公共服務；供給主體；多元化；制衡與規制

中圖分類號：D63文獻標識碼： A文章編號：1004-1494（2006）06-0043-03

隨著經濟社會的發展，公眾對公共服務的需求也不斷增長，公共服務涉及的領域也愈來愈廣泛。因此，有效的公共服務供給需要根據公共服務的特點，采用不同的供給方式，以滿足公眾不斷增長的需求。如何在多元化的進程中有效地制衡和規制各供給主體，使它們形成一種互相補充、互相合作、互相競爭的關系，實現公共利益最大化已成為當今公共管理研究的一個重要方向。

一、公共服務的內涵及供給主體多元化的發展

公共服務是指政府、非政府組織對公共事務的處理而產生的公共物品和服務。它主要包括經濟性公共服務和社會性公共服務。經濟性公共服務是政府為促進經濟發展而直接進行的各種經濟投資服務，如投資公共事業、公共基礎設施建設等；社會性公共服務是指政府通過轉移支付和財政支持對教育科技、社會保障、公共安全、醫療衛生、環境保護等社會發展項目提供的服務。公共服務可分為：具有非排他性與非競爭性的純公共產品和具有非排他性與競爭性以及具有排他性與非競爭性的準公共產品。

公共服務供給主體是隨著公共需求不斷增加，經濟社會發展和政府治理改革而不斷變化的。長期以來，政府是公共服務供給的唯一組織形態。政府承擔過多的經濟和社會職能，使其顯得笨拙，缺乏效率和回應，難以滿足公眾對公共服務量和質的不斷增長的需求。因此，20世紀后期西方乃至整個世界掀起了一場聲勢浩大的“新公共管理”運動。新公共管理的核心就是公共服務的有效供給，它在公共服務的方向、手段和內容上都有了一個全新的變化。它以大眾化、平等化為公共服務的方向；以顧客導向、回應性服務為公共服務的內容；以公共服務機構的分散化、小型化及市場競爭機制的引入為公共服務的手段，從實質上提出了公共服務供給主體多元化的理念；這場聲勢浩大的行政改革運動打破了傳統政府在公共服務供給中的壟斷地位，代之以市場和社會的力量，運用競爭的壓力達到提高服務質量、降低服務成本的目的；推動了公共服務供給主體從單一化向多元化的轉變，滿足了公眾不斷增長的需求。現代市場經濟條件下的公共服務供給主體多元化，是指政府根據公共服務的不同特點，以多樣化的形式與手段，依托多種形式的組織來提供有效的公共服務。主要有兩種形式：一是由政府提供公共服務；二是由政府以外的組織提供服務。政府主要提供制度性公共服務（純公共產品），而其它準公共產品則通過政府行為的某種介入（如特許經營、合同承包、資助、參股、出讓經營權和共同投資等方式），由各種民間組織和企業來供給。這些非政府組織在保持其民間性或營利性的同時還具有一定的公共性，成為貫徹國家意志、提供公共服務的組織工具。

二、公共服務供給主體多元化進程中的制衡

（一）公共服務供給主體的權力和責任

公共服務供給過程是使用公共權力的社會生產過程。公共權力是指在公共管理的過程中，由政府和其它各類公共組織掌握并行使的、用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益的權力。公共權力既具有公共性與服務性，又具有膨脹性、強制性和工具性。各類組織提供公共服務的過程就是行使公共權力的過程。政府的公共權力是其職位賦予的，而非政府組織的公共權力一部分來自其擔負的職能，另一部分則來自于政府轉移的權力。公共權力的授予必然伴隨著責任的確定。公共服務供給主體在行使公共權力獲取所需利益的同時，必須承擔一定的公共責任：既要維護公共利益的價值取向和信念(主觀責任)，也要積極承擔起維護公共利益的義務(客觀責任)。^[1]（P188）無論哪種意義上的公共責任只能以公共利益的實現為其最終評價標準，即政府或非政府組織的行為，都要以是否符合公眾利益為標準來衡量其行為是否為負責行為。

在公共服務供給過程中，政府的責任就是內外部控制：一是在市場化、社會化過程中，強化政府的管理監督責任；二是在由非政府承擔的公共服務項目中，政府也承擔相應的風險責任。三是政府應更多地對公眾負責。而非政府組織的責任則是協商責任:既要對政府負責、對其資助者負責及對自身負責，更要遵循以公眾利益為服務原則，對公眾絕對負責。公共服務供給主體多元化的公共責任分工過程中，政府直接投資管理的責任相應減少，但保證服務水準的責任則相應加重。

（二）公共服務供給主體間的相互制衡

公共服務供給主體多元化就是對公共權力的分解及公共責任的分工，即從公共利益出發，通過合理配置權力和責任來制約各方對公共權力的行使。這種公共權力的分解和公共責任的分工，改革了公共服務資源的配置方式，減少了行政手段的配置，避免了權力的過度集中，自然形成了各主體間權力的相互制衡。公共服務供給主體間權力的制衡，是指從權力、責任、程序、績效等方面構建一種分工制衡機制，使各權力間保持一種既互相配合、又互相制約的平衡狀態，從而使公共服務供給整體權力系統正常、有效地發揮其功能和保證各主體的權力不致異化。

在本質上，公共權力可以對社會的稀有價值和利益作權威性分配，權力關系往往體現為一定的利益關系。這種情況決定了任何個人或組織只要獲得了一定的公共權力，便自然具有了獲取相應經濟利益的可能性。根據公共選擇學派的理論，政府和非政府組織都具有“經濟人”的特性。作為公共權力的行使者，他們有可能偏離公共權力行使的軌道，使公共權力的運行背離公共性質，損害公共利益，導致公共權力的異化和腐敗。不論是政府還是非政府組織，在行使公共權力過程中一旦出現了公共權力異化和腐敗，勢必會降低公眾對公共服務的滿意程度，影響公共服務供給的效能，損害各供給主體在公眾心目中的形象。因此，在公共服務供給主體多元化的進程中，既要對公共權力的運作實行嚴格的限制，防止其“越軌為非”，又要鼓勵和引導公共權力在法定范圍內充分發揮其功能，防止其“消極怠工。”

公共服務供給主體間權力的制衡主要體現在：（1）各主體間在職能上的相互牽制，防止了某一權力被某個主體所壟斷、所濫用。傳統的公共服務供給過程中把對權力的掌握和行使作為政府的首要職責，政府幾乎擁有并提供所有的公共服務。政府對公共服務的壟斷意味著它在排斥和限制外部競爭壓力的同時，也免除了提高效率和服務質量的內在動力，影響了公眾對公共服務的滿意度，導致了公共權力的被濫用和腐敗的滋生。非政府組織的參與，分散了政府公共權力的行使范圍，接管了政府“管不了、管不好也不應該管”的公共服務，這樣既限制了政府權力的異化，同時也促進了政府工作效率的提高。（2）政府與其他組織之間的相互制約。非政府組織參與公共服務的動機不同，如沒有其他權力的制約，非政府組織不僅會盡量使權力的作用朝著對自己有利的方向發展，同時也有可能在行使公共權力的過程中違背或損害公眾的利益。為了確保公眾利益，政府有權監控其他供給主體，同時，這些供給主體也必須加強對政府的監控，從而防止彼此手中的公共權力出現非公共運用。

事實上，制衡既要對公共權力的獲得進行制約，防止公共權力獲得的任意性和非法性；又要加強公共權力運行過程中的制約，防止公共權力的濫用和私用；更要加強對公共權力運行后果的制約。這是因為，公共權力具有強制性和獨立性的特點，即使在制度上和法律上有種種制約措施，公共權力的行使者仍有可能掙脫這種制約，在權力行使過程中發生公權私用的腐敗現象。因此，有必要加強對公共權力獲得、運行過程及運行后果的制約，以強化公共權力制約的震懾和警醒效果。

三、公共服務供給主體多元化進程中的規制

多元化供給主體的形成使公共服務的經營方式發生了變化，這些變化需要有相關的法律、法規、政策及評估指標來規制各供給主體的行為，以確保公眾利益不受損害。

（一）公共服務供給過程中的規制內涵

規制或管制是現代市場經濟條件下政府治理行為的一種重要方式。規制主要有經濟規制和社會規制。經濟規制是指在自然壟斷和存在信息偏在的領域，為了防止發生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，政府機關用法律權限，通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以管制。社會規制是指以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的，對產品和服務的質量和伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的管制。^[2]（P22－27）西方政治學則認為，管制是由行政機構依據有關法規制定并執行的直接干預市場配置機制或間接改變企業或消費者的供需決策的一般或特殊行為。^[3]（P46）公共服務供給中的經濟規制主要涉及公用企業的價格管制、進入和退出市場管制、投資管制、財務管制和質量管制等，其中尤以價格管制和進入管制為最重要的規制內容。在社會規制方面，政府在涉及消費者安全、健康、衛生、教育等領域制定一些安全、技術和監督標準，以確保消費者的利益。與經濟性規制相比較，社會性規制不是以特定產業為研究對象，而是圍繞如何達到一定的社會目標，實行全方位的規制，是一種較新的政府規制。在諸多的規制理論中，中外學者都認為政府始終是規制的主體——規制者。然而，隨著政府職能的轉變，政府在規制上的角色也發生變化。

（二）政府既是公共服務供給多元化中規制的主體也是客體

現代市場經濟中的政府規制，已非傳統的、單一的強制性規制。由于公共服務領域涉及面較廣，規制的內涵、方式、手段、結構及范圍也隨公共需求的擴大而呈現出多層次性、多樣性和廣泛性。因而，應在新的視角下分析規制主體，即政府不僅是規制的主體，同時也是規制的客體，這樣使政府規制由干預公共服務供給主體權利的權力型規制改變為保護和監督供給主體權利的職責型規制。

1.政府是規制的主體——規制者。政府作為規制的主體，對公共服務其他供給主體進行經濟性和社會性的規制。基于公共服務的特點，政府對各供給主體所采用的規制方式和手段也各不相同。政府對經濟性的公共服務，一般采取經濟性規制，具體有以下內容：（1）對價格的規制以保證資源的有效配置和服務的公平供給；（2）對進入的規制以保障經營企業能實行規模經濟的穩定和有效；（3）對退出的規制使獲準參加的企業負有一定的責任，使其“退出”受到限制，生產和服務得以保證；（4）運用限制和激勵的措施來指導投資領域和規模以防止公共事業投資的盲目性；（5）監督和管理壟斷行業和信息偏在行業防止產品和服務質量下降。對社會性的公共服務，一般采用社會性規制，突出其“社會性特征”，即政府對這類公共服務的生產和供給制定一些安全、技術和監督標準，以確保公眾的利益。政府應放松經濟性規制，加強社會性規制，以確保公眾利益。

2.政府是規制的客體——被規制者。由于政府管制工作是一項復雜的系統工程，再加之政府管制不僅存在著巨大的運行成本與社會成本、存在著十分嚴重的滯后效應，而且由于信息不對稱以及“政府管制俘虜理論”的影響，實踐中，政府管制行為的實施效果也勢必會大打折扣。^[4]（P124-125）同時，政府并不能夠被簡單地假設為自覺為實現公眾利益最大化而服務的組織，政府具有多重目標函數，政府政策也通常是各利益集團多次和長期博弈的最終結果。因此，政府本身也需要被規制，否則，政府有可能不按公民意志辦事，甚至損害公眾利益，其規制的方式之一就是政府的行政作為要受到公眾的考評。^[5]

可以說，政府績效評估是一種有效的規制政府的方式。政府績效評估是指“依據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共管理部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。”^[6]具體而言，政府績效評估主要包含兩方面內容：一方面，它作為政府公共部門內部管理的改革與完善措施，體現了放松規制和市場化的改革取向，是一種典型的以結果為本的控制；另一方面，政府績效評估作為改善公共部門與社會公眾關系以及加強社會公眾對政府信任的重要措施，體現了服務至上的管理理念。

政府績效評估的方式主要有內部評估和外部評估。管理學的一般原理告訴我們，一個組織的績效是由組織的外部決定的，因而其具體績效主要由組織的服務對象——用戶來評價。政府提供公共服務的終端顧客為公眾，因此，公眾是政府績效評估的重要主體。外部評估與內部評估相比，其優點在于外部評估者“更為客觀，他們更有可能質疑組織的基本前提，客觀性使得他們容易成為有效的調停者，他們會對手頭研究的問題花費更多的時間。”^[7]（P26）在評估過程中設立具有可比性、可測量性和可計算性的績效指標。政府績效評估除考慮4E指標，即經濟指標（Economic）、效率指標（Efficiency）、效果指標（ Effectiveness），和公平指標（Equity）外，更應從公共服務質量、廉潔和公眾滿意等幾個維度考慮。

鑒于公共服務的特點及供給主體的特性，公共服務供給主體多元化進程中，建立松緊相宜的規制制度——既要放松規制，也要強化規制，而且是在總體放松規制的前提下，局部強化規制——是符合市場經濟發展的需求，也是公眾對多樣化公共服務供給的需求。政府與各供給主體以及公眾之間的關系不僅僅是規制與被規制的關系，還應該是以公共利益為核心的合作關系、伙伴關系或良性互動關系。

參考文獻

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責任編輯張忠友