論高新區(qū)技術(shù)創(chuàng)新與園區(qū)管理體制及制度創(chuàng)新

摘要：技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新是人類行為的兩個(gè)方面，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。高新區(qū)技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境的獲得是技術(shù)創(chuàng)新的誘導(dǎo)因素、社會(huì)影響因素及高新區(qū)自身制度創(chuàng)新共同作用的結(jié)果。要努力消除高新區(qū)制度創(chuàng)新與體制外的摩擦，創(chuàng)設(shè)更具針對性的激勵(lì)措施，以進(jìn)一步完善高新區(qū)技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境。

關(guān)鍵詞：高新區(qū)；制度創(chuàng)新；技術(shù)創(chuàng)新

中圖分類號：F124.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1494（2006）06-0032-03

2006年1月全國科技大會(huì)明確提出了增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力和建設(shè)創(chuàng)新型國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，并指出高新區(qū)要在推進(jìn)國家及區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)中發(fā)揮重要作用，努力使高新區(qū)成為促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的重要載體。本文就高新區(qū)自主創(chuàng)新能力與園區(qū)管理體制及制度創(chuàng)新這一問題進(jìn)行粗淺的探討。

一、技術(shù)變遷、制度變遷與經(jīng)濟(jì)增長的理論研究

技術(shù)變遷與經(jīng)濟(jì)增長、制度變遷與經(jīng)濟(jì)增長以及技術(shù)變遷與制度變遷的關(guān)系問題，是經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是現(xiàn)代發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所關(guān)注的重大課題。自20世紀(jì)三、四十年代哈羅德—多瑪模型提出以來，技術(shù)進(jìn)步范疇開始受到主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的重視。對技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)增長的研究，經(jīng)歷了外生技術(shù)進(jìn)步和內(nèi)生技術(shù)進(jìn)步增長理論的演進(jìn)。外生技術(shù)進(jìn)步的新古典增長理論認(rèn)為，技術(shù)進(jìn)步因素是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)外生給定的，其變化無法由經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的變量去解釋。在平衡增長路徑上，人均產(chǎn)出增長率與人均資本增長率等于外生決定的技術(shù)進(jìn)步的變化率，技術(shù)的進(jìn)步會(huì)引起人均產(chǎn)出的持續(xù)增長。技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)為勞動(dòng)的擴(kuò)大或人口的增長。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中，大多數(shù)政策都是鼓勵(lì)企業(yè)把資源用于技術(shù)創(chuàng)新，如專利制度給新產(chǎn)品發(fā)明者以暫時(shí)的壟斷、稅收法規(guī)為進(jìn)行研究和開發(fā)的企業(yè)提供減稅優(yōu)惠、政府對科學(xué)研究與開發(fā)的直接資助等。越來越多的人甚至認(rèn)為，政府應(yīng)該在促進(jìn)迅速技術(shù)進(jìn)步的至關(guān)重要的領(lǐng)域起到更積極的作用。而外生技術(shù)進(jìn)步增長理論無法為政策的制定提供理論指導(dǎo)。

內(nèi)生技術(shù)進(jìn)步經(jīng)濟(jì)增長理論認(rèn)為，技術(shù)進(jìn)步是資本積累的產(chǎn)物，是由經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)本身決定的內(nèi)生變量，并且具有“溢出效應(yīng)”即外部性和“部分排他性”。技術(shù)知識的這兩個(gè)特性，使得任何企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)知識都會(huì)提高社會(huì)的生產(chǎn)率，產(chǎn)生技術(shù)的社會(huì)收益，影響著經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體對技術(shù)知識及人力資本追求的動(dòng)力。內(nèi)生技術(shù)進(jìn)步理論還把分工引入技術(shù)進(jìn)步對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的解釋，認(rèn)為有利于技術(shù)進(jìn)步的分工所導(dǎo)致的專業(yè)化經(jīng)濟(jì)和多樣化經(jīng)濟(jì)對保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，起到了積極的推動(dòng)作用。在沒有政府干預(yù)的情況下，技術(shù)進(jìn)步使經(jīng)濟(jì)體系處于分散均衡狀態(tài)。政府可以通過適當(dāng)?shù)募?lì)政策提高經(jīng)濟(jì)的均衡增長率，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長。

內(nèi)生技術(shù)進(jìn)步經(jīng)濟(jì)增長的理論框架已經(jīng)涉及到了技術(shù)進(jìn)步的制度因素，但并未對制度因素進(jìn)行分析。對制度變遷進(jìn)行系統(tǒng)研究的是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，其理論的核心是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察制度產(chǎn)生、更替和演進(jìn)的過程。制度變遷理論解釋了資本和技術(shù)條件的成熟并沒有導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長的原因，認(rèn)為一種能夠適當(dāng)提供個(gè)人刺激的有效制度，才是經(jīng)濟(jì)增長的決定因素。拉坦和林毅夫還對制度供給的基本動(dòng)力和誘因做了進(jìn)一步研究。拉坦認(rèn)為制度變遷是人們經(jīng)過成本——收益計(jì)算后自發(fā)推行的結(jié)果，是人們在響應(yīng)制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)而自發(fā)進(jìn)行的一種行為，被稱為“誘致性變遷”。林毅夫提出的“強(qiáng)制性變遷”可以看作是對制度變遷誘因的完善。在一國經(jīng)濟(jì)中，政府能夠以強(qiáng)制力的壟斷主體地位，在必要的條件下強(qiáng)制性推行一種新制度安排，以彌補(bǔ)制度供給的不足。

社會(huì)發(fā)展的本質(zhì)是創(chuàng)新。沒有創(chuàng)新，社會(huì)就只能被囚禁在“超穩(wěn)態(tài)”陷阱之中。創(chuàng)新包括兩方面，一是技術(shù)創(chuàng)新，二是制度創(chuàng)新。那么，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，哪種創(chuàng)新更為基本？對此曾有兩種觀點(diǎn)的對立，這就是技術(shù)決定論和制度決定論的爭論。

技術(shù)決定論堅(jiān)持技術(shù)變遷決定制度變遷的觀點(diǎn)。技術(shù)決定論有兩個(gè)核心命題，一是說技術(shù)是自主的，技術(shù)變遷是技術(shù)內(nèi)在邏輯的產(chǎn)物；二是說技術(shù)變遷決定制度變遷和社會(huì)發(fā)展。認(rèn)為正是因?yàn)榇蚱浦贫染獾募夹g(shù)進(jìn)步因素，才引致了經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度甚至社會(huì)哲學(xué)的持續(xù)變革。技術(shù)最終擺脫了任何力量的控制，獲得了自主性。這樣，不適應(yīng)技術(shù)的制度必遭淘汰，只有那些適應(yīng)技術(shù)的制度才有其存在的理由，而這些制度實(shí)際上也就成了技術(shù)本身，并認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長理論和技術(shù)創(chuàng)新理論已為技術(shù)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長和制度變遷中的重要作用提供了論據(jù)。

制度決定論者對此不以為然。他們主張制度創(chuàng)新決定著技術(shù)創(chuàng)新，認(rèn)為是社會(huì)發(fā)明而不是技術(shù)發(fā)明才是工業(yè)革命的主要?jiǎng)恿Γ巧鐣?huì)科學(xué)而非自然科學(xué)在機(jī)器革命中起了重要作用。循著這一思路，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展了制度創(chuàng)新理論，認(rèn)為技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長是同一件事，決定性的因素則是制度創(chuàng)新。高效率的制度安排是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。正是產(chǎn)權(quán)、組織和市場因素為技術(shù)創(chuàng)新提供了激勵(lì)，并最終帶來技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)成長和社會(huì)變遷。甚至認(rèn)為，即便沒有技術(shù)創(chuàng)新，單是制度創(chuàng)新亦能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。

在我們看來，兩者并沒有不可通約的對立：（１）他們都承認(rèn)技術(shù)與制度間的相互作用，只不過強(qiáng)調(diào)的主次有別；（２）技術(shù)決定論強(qiáng)調(diào)制度滯后，正因?yàn)槿绱耍贫取捌款i”的打破將為技術(shù)發(fā)展提供機(jī)會(huì)；制度決定論強(qiáng)調(diào)制度前提，而制度分析表明，制度創(chuàng)新是對獲利機(jī)會(huì)的應(yīng)答，而獲利機(jī)會(huì)卻有很大一部分是由技術(shù)變革帶來的。可以說，制度和技術(shù)分屬人類行動(dòng)的兩個(gè)層面。

早在經(jīng)濟(jì)增長理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生之前，馬克思就洞見了技術(shù)和制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用及技術(shù)變遷與制度變遷間的相互關(guān)系。其理論的說服力也恰恰在于它包括了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所抽象掉的所有要素：制度、技術(shù)、國家和意識形態(tài)。在馬克思的分析中，技術(shù)、制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互間的關(guān)系集中體現(xiàn)在生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的分析中，還沒有充分注意到諸如交易成本、外部性等問題的重要性，受經(jīng)濟(jì)本身發(fā)展的時(shí)代局限，不能不造成其分析上的某些缺欠。正是在這一點(diǎn)上，后來興起的經(jīng)濟(jì)增長理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，為我們展示了一種新的學(xué)術(shù)視野，使我們有可能對制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新在同一框架內(nèi)進(jìn)行分析。

二、高新區(qū)制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新

制度是能夠約束和規(guī)范人們行為的一系列規(guī)則。制度不僅對人們在社會(huì)活動(dòng)中能為和不能為作了規(guī)定，而且在更廣義上，也是人們在社會(huì)活動(dòng)中所形成的各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策、組織或體制的集合體，是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與種種經(jīng)濟(jì)關(guān)系產(chǎn)生和發(fā)展的框架。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)，制度具有提供有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的服務(wù)、創(chuàng)造秩序和降低交易的不確定性、節(jié)約和再分配等功能。一項(xiàng)專門的制度安排，如為鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新而設(shè)計(jì)的對新產(chǎn)品的稅收減免、政府對技術(shù)創(chuàng)新的直接資助等措施，可以刺激技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。

改革開放以來，對技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的研究不斷深入。長期以來，我國的經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量不高，經(jīng)濟(jì)的快速增長主要靠資金、能源和勞動(dòng)的投入，而科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)甚微。科技和經(jīng)濟(jì)相互分離，科技系統(tǒng)內(nèi)部、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部條塊分割。根據(jù)國情和世界發(fā)展趨勢必須進(jìn)行科技體制和經(jīng)濟(jì)體制的改革，以形成“科技進(jìn)步面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)依靠科技進(jìn)步”的機(jī)制，從而使科技真正發(fā)揮出“第一生產(chǎn)力”的作用。在很大程度上，高新區(qū)就是促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合和實(shí)施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)趕超戰(zhàn)略的產(chǎn)物。高新區(qū)的創(chuàng)立和發(fā)展，為推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了一系列的制度創(chuàng)新，如建立靈活、高效的園區(qū)管理體制；營造官、產(chǎn)、學(xué)、研協(xié)同環(huán)境；科技部——地方政府——高新區(qū)自成體系的科技創(chuàng)新資助計(jì)劃；建設(shè)孵化器；等等。通過十多年的努力，高新區(qū)在發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面取得了令人矚目的業(yè)績，不少企業(yè)在開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品和在一些重大領(lǐng)域和關(guān)鍵技術(shù)上，取得了重大突破。目前，全國53個(gè)國家高新區(qū)已形成了3.8萬家企業(yè)群體，高新區(qū)內(nèi)企業(yè)擁有發(fā)明專利13000多項(xiàng)，高新技術(shù)產(chǎn)值占全國的一半，研發(fā)投入占全國企業(yè)研發(fā)投入的一半，研發(fā)投入占產(chǎn)值比例高出全國8倍以上，已經(jīng)成為我國發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要基地。

如果將高新區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新置于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系環(huán)境下，將園區(qū)外部環(huán)境對高新區(qū)技術(shù)創(chuàng)新的推動(dòng)作用和高新區(qū)制度創(chuàng)新無法控制的因素綜合起來考慮，那么高新區(qū)制度創(chuàng)新對技術(shù)創(chuàng)新發(fā)揮了多大的作用呢？我們無法用計(jì)量的辦法來衡量出其結(jié)果，但依據(jù)技術(shù)創(chuàng)新的有關(guān)理論研究成果，我們還是可以大致評估出高新區(qū)制度創(chuàng)新還是不夠到位的。

除特定的制度設(shè)計(jì)外，誘導(dǎo)和影響企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的因素也具有多重結(jié)構(gòu)。從技術(shù)創(chuàng)新的誘導(dǎo)因素來看，首要的有企業(yè)家的利潤動(dòng)機(jī)和企業(yè)家精神。企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的根本動(dòng)機(jī)來源于其對超額經(jīng)濟(jì)利潤的追逐，因?yàn)槠髽I(yè)只有不斷地進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)，才能在市場中求得生存和發(fā)展，并取得相對的壟斷地位。熊皮特的創(chuàng)新理論認(rèn)為，企業(yè)家精神也是創(chuàng)新活動(dòng)的主要因素。隨著我國改革開放事業(yè)的推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，企業(yè)家的利潤動(dòng)機(jī)和企業(yè)家精神，已被不斷地激發(fā)出來。其次是生產(chǎn)要素的稀缺性。生產(chǎn)要素相對稀缺程度及其相對價(jià)格的變化情況，決定著技術(shù)發(fā)明、創(chuàng)新的方向和活躍程度。一個(gè)最具有說服力的例子是，隨著對能源消耗規(guī)模的不斷擴(kuò)大，能源正變得越來越稀缺，能源價(jià)格波動(dòng)非常大，發(fā)展的代價(jià)也越來越難以承受，因此，極大地促進(jìn)了節(jié)能技術(shù)、替代技術(shù)研發(fā)活動(dòng)。只要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)者的行為是理性的，要素的稀缺性就會(huì)誘導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)。再次是技術(shù)推動(dòng)與市場拉動(dòng)。技術(shù)創(chuàng)新源于科學(xué)研究和科學(xué)發(fā)明，科學(xué)研究和科學(xué)發(fā)明的開展和進(jìn)步，推動(dòng)著科技應(yīng)用和技術(shù)創(chuàng)新不斷發(fā)展。企業(yè)的市場擴(kuò)張，特別是開拓國際市場，也要求企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，以適應(yīng)特定市場對產(chǎn)品的技術(shù)要求。

從技術(shù)創(chuàng)新的影響因素來看，一是市場結(jié)構(gòu)對技術(shù)創(chuàng)新具有一定的作用。企業(yè)為了生存和發(fā)展、為了追求超額利潤，必然會(huì)從技術(shù)上提升產(chǎn)品的競爭力；企業(yè)只有保持技術(shù)創(chuàng)新的活力，才能鞏固其市場地位。二是企業(yè)內(nèi)部的管理模式、組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)組織形式對技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)具有影響作用。一般認(rèn)為垂直一體化和直線職能式企業(yè)更具有創(chuàng)新優(yōu)勢，而相互分離、缺少縱向聯(lián)系的企業(yè)組織，則可能導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新的缺乏。不同的產(chǎn)權(quán)組織形式對技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)作用的差別就更為明顯了。我們對南寧高新區(qū)民營企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新狀況進(jìn)行過一次調(diào)查，結(jié)果顯示：股權(quán)結(jié)構(gòu)更為分散的企業(yè)，特別是實(shí)行高管人員、技術(shù)骨干和職工持股的企業(yè)，技術(shù)創(chuàng)新績效明顯優(yōu)于股權(quán)相對集中的企業(yè)。三是國家創(chuàng)新體系對技術(shù)創(chuàng)新具有明顯的作用。我國早在建國之初就提出了科技工作要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工作方針，特別是改革開放以來，科技體制改革、科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的提出、科教興國的戰(zhàn)略方針等等，對我國科技創(chuàng)新體系建設(shè)產(chǎn)生了積極影響，并隨著人們認(rèn)識上的逐步深化，對技術(shù)創(chuàng)新的規(guī)劃和政策扶持不斷完善，其對促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)作用也不斷增強(qiáng)。

作為發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要基地，高新區(qū)的制度建設(shè)及其不斷完善，對技術(shù)創(chuàng)新的促進(jìn)作用是非常明顯的，這也是高新區(qū)區(qū)別于其他類型的開發(fā)區(qū)的一個(gè)顯著特征。但如果將高新區(qū)的制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新績效等量齊觀，顯然是不符合實(shí)際的，也容易導(dǎo)致高估高新區(qū)管理體制的制度創(chuàng)新能量。前面已有分析，技術(shù)創(chuàng)新是受多種因素誘導(dǎo)和影響的。高新區(qū)吸引投資的最重要的因素是土地使用權(quán)出讓優(yōu)惠政策、所得稅優(yōu)惠政策和相對寬松、高效的行政服務(wù)環(huán)境。土地出讓的優(yōu)惠，節(jié)省了企業(yè)的生產(chǎn)成本，從發(fā)展的角度說，還是資本投入促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。企業(yè)投資成本的節(jié)約是否導(dǎo)致轉(zhuǎn)而追加技術(shù)創(chuàng)新投入，這之間似乎并不存在必然的因果關(guān)系。而所得稅優(yōu)惠也并不對企業(yè)研發(fā)活動(dòng)和產(chǎn)品創(chuàng)新產(chǎn)生激勵(lì)作用，這與針對企業(yè)研發(fā)投入和高科技產(chǎn)品的稅收減免政策是有很大區(qū)別的。相對寬松、高效的行政服務(wù)環(huán)境有利于企業(yè)降低交易費(fèi)用，促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)營績效，但也只有與促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的制度激勵(lì)綜合發(fā)揮作用，才能更好地促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。

三、高新區(qū)管理體制和制度創(chuàng)新的努力方向

科技工業(yè)園是一種管理體制，也是高科技企業(yè)的一種生產(chǎn)方式。科技工業(yè)園的這種管理體制和生產(chǎn)方式，是政府有目的的改革行為的結(jié)果，因此在它的建立和發(fā)展過程中，始終都表現(xiàn)出了某種法律和政策上的制度特征。沒有法律和政策作為保證，科技工業(yè)園是難以建立并最終成為一種模式的。高新區(qū)是制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，制度創(chuàng)新是高新區(qū)高速發(fā)展的有力保障。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和不斷完善，經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)并繼續(xù)發(fā)生著深刻的變化。與建區(qū)之初相比，高新區(qū)的發(fā)展環(huán)境也發(fā)生了巨變，在高新區(qū)已基本完成以創(chuàng)業(yè)打基礎(chǔ)為主要標(biāo)志的“一次創(chuàng)業(yè)”階段，進(jìn)入以技術(shù)創(chuàng)新為主要目標(biāo)的“二次創(chuàng)業(yè)”階段，特別是增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力和建設(shè)創(chuàng)新型國家發(fā)展目標(biāo)的提出，對高新區(qū)的管理體制和制度創(chuàng)新提出了新的需求。

高新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是按照市場經(jīng)濟(jì)體制的基本原則建立起來的，并通過各級政府對高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)的放權(quán)、授權(quán)，實(shí)行市場化的運(yùn)行機(jī)制。它本著“小政府、大服務(wù)”的原則，維護(hù)著一種由市場配置資源的機(jī)制，使企業(yè)成為相對獨(dú)立的市場主體，從而為企業(yè)創(chuàng)造了一個(gè)寬松、自主和公平競爭的發(fā)展環(huán)境。根據(jù)這一管理體制運(yùn)行10多年的經(jīng)驗(yàn)，其最主要的問題在于體制外磨擦。這種磨擦主要發(fā)生在高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)與地方政府直屬部門、高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)與城區(qū)特別是相鄰的城區(qū)政府之間。地方政府對這一問題也是心知肚明，解決問題的方法也可謂是多種多樣：有的將高新區(qū)與鄰近的城區(qū)政府合二為一，實(shí)行兩塊牌子、相互交叉任職；有的成立市一級甚至省一級的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)調(diào)的力度；有的則對高新區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行更為充分的授權(quán)或賦予更高的黨政機(jī)構(gòu)級別，等等。第一種方法在很大程度上減少了與城區(qū)政府之間的磨擦，但無疑削弱了高新區(qū)的財(cái)政力量。要知道高新區(qū)的財(cái)政體制、財(cái)政政策是高新區(qū)發(fā)展和利用財(cái)政政策工具促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新最有力的保障。第二種方法的弊端在于影響了高新區(qū)的決策效率和行政效率。第三種方法，后者可能比前者更為有效，但體制外的磨擦依然存在。從這一方面看，我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)管理體制仍不失為最為行之有效的改革創(chuàng)舉，是高新區(qū)所無法超越的。

目前，大多數(shù)采取管委會(huì)組織機(jī)構(gòu)形式的高新區(qū)，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)為政府派出機(jī)關(guān)，不具備獨(dú)立的法律主體資格，常常使高新區(qū)處于一種尷尬境況。由于高新區(qū)的法律地位不明確，加之體制外磨擦的存在，使得問題變得更為復(fù)雜。高新區(qū)的法律地位問題，最根本的還是要從立法上加以解決。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，高新區(qū)管理體制上存在的體制外磨擦和法律地位問題，一方面可能導(dǎo)致制度供給主體缺失和制度供給不足；另一方面，可能會(huì)增加現(xiàn)有制度向新制度更替過程中的制度創(chuàng)新成本。更為直接的是，它將影響高新區(qū)的行政管理和法制環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化。

在制度創(chuàng)新方面，我們認(rèn)為徐冠華部長在2005年全國高新區(qū)工作會(huì)上的講話中提出的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，為高新區(qū)的制度創(chuàng)新提供了明確的方向。針對高新區(qū)現(xiàn)有政策體系存在的一些問題，我們認(rèn)為可以首先在以下三個(gè)方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐：（1）適當(dāng)調(diào)整土地出讓優(yōu)惠政策。土地使用權(quán)出讓優(yōu)惠，對吸引投資具有積極作用，但另一方面也在一定程度上導(dǎo)致高新區(qū)粗放式的經(jīng)濟(jì)增長，土地供應(yīng)緊張也與此存在一定的相關(guān)性。土地出讓的優(yōu)惠價(jià)格不但與市場價(jià)格相去甚遠(yuǎn)，甚至與土地的成本支出也存在反差。設(shè)想適當(dāng)提高土地出讓價(jià)格，將土地出讓在原有優(yōu)惠價(jià)格之上的額外收益用于扶持高新技術(shù)企業(yè)、用于支持企業(yè)研發(fā)投入和開發(fā)新產(chǎn)品。這既可以激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，又可以促使企業(yè)盡可能地提高土地利用率，起到一箭雙雕的功效。（2）在高新區(qū)進(jìn)行對激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)具有更強(qiáng)的針對性的稅收優(yōu)惠政策試點(diǎn)。目前我國實(shí)行的稅收優(yōu)惠政策仍以激勵(lì)投資為主要政策目標(biāo)，隨著增強(qiáng)自主創(chuàng)新和建設(shè)創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，稅收減免優(yōu)惠應(yīng)該從以拉動(dòng)投資為主逐步轉(zhuǎn)到以鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步為主的政策目標(biāo)上來。由于政策的調(diào)整涉及面廣并且是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的工程，國家可以選擇首先在高新區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)改革。（3）加大高新區(qū)政府資助體系對技術(shù)創(chuàng)新的投入。當(dāng)前，高新區(qū)系統(tǒng)形成了以科技三項(xiàng)費(fèi)用為主要內(nèi)容的RD投入機(jī)制和資助體系，但這一投入存在總量偏小、使用過度分散等問題。今后，各級政府特別是各高新區(qū)管委會(huì)一方面應(yīng)不斷加大對科技三項(xiàng)費(fèi)用的投入力度，另一方面要適當(dāng)集中使用，重點(diǎn)支持一些關(guān)鍵技術(shù)的創(chuàng)新研究。加大政府財(cái)政對創(chuàng)新項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)化初期的引導(dǎo)投入。我國高新區(qū)的高新技術(shù)企業(yè)大多處于創(chuàng)業(yè)發(fā)展階段，規(guī)模小、資金短缺是共性問題。由于高新技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目具有高投入和高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，所以這些高技術(shù)企業(yè)有時(shí)很難下決心投資于創(chuàng)新項(xiàng)目，這時(shí)就需要政府利用直接補(bǔ)助、貼息貸款等方式予以引導(dǎo)支持。

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