權責制之價值與在我國的實行

摘要：事后問責是我國行政改革的進步，但在實施中存在著許多問題。同單純事后問責相比，權責制更能體現行政改革的宗旨、目的和價值追求，能夠推動我國行政體制改革健康發展。在完善問責制的基礎上，應在我國逐步實施權責制。

關鍵詞：問責制；事后問責；權責制

中圖分類號：C931.2 文獻標識碼： A 文章編號：1004-1494（2006）06-0046-03

自2003年春我國政府在SARS事件中啟動行政問責制以來，行政問責制成為了中國行政改革的新亮點。到今天行政問責制已經從非正常時期的緊急措施逐步走向了制度化的軌道。然而由于問責制本身存在的缺陷以及在實踐中的障礙，難免出現一些問題。針對這種情況，我們認為在政府改革的過程中應該采用權責制。

“權責制”是由Bruce·Klatt，Shaun·Murphy與David·Irvine三位學者在論述權責制領導中提出的，被稱之為“建立高產能和活力充沛的組織，健康和欣欣向榮的工作的關鍵”。同問責制相比，兩者存在著一些共同點，然而不論在達到的成效、運行的規則等方面，權責制都表現出其相對優勢。

一、事后問責的實施與存在的問題

事后問責是對在行政管理和行政執法中由于故意或過失，不履行或不正確履行法定職責，以致影響行政程序和行政效率，或損害行政管理相對人合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的過錯行為追究其責任。目的是通過對官員個人的責任追究來達到政府整體效益的擴容。

（一）事后問責是政治文明和行政改革的一種進步

1．推動我國的干部人事制度改革。干部的“能上不能下”，習慣于“對上負責”，一直是長期困擾干部制度改革的難題。長期以來，官員不會因為工作不利或者失職而被免職，除非直接負有重大責任或者貪污腐敗。事后問責的實行有助于打破這種情況，通過問責、罷免和彈劾等形式，讓有權無責的官員“下課”，疏通官員“下”的渠道。同時，在干部的升遷過程中，行政首長的提名往往決定了干部的升遷。這也導致了現實生活中，買官和賣官現象屢禁不止，漸成泛濫之勢。領導干部只管提拔，而對提名之人不負失察之責。事后問責，強調了干部提拔中的“連帶責任”，這樣有助于干部提拔中的制度化。

2．加快責任政府的構建。責任是保障行政效率、效能、可靠性和預見性所不可或缺的。也是個人利益和公共利益，以及公共決策的質量提高的重要保障，進而提高公共行政的安全性和合法性。按照西方契約論，“政府在擁有權力的同時，也被賦予了相應的責任”，“政府責任是人民賦予政府擁有權力的伴隨物”。責任政府是一個能夠接受公眾問責的政府，組成責任政府的是負責的官員。然而人性也存在自私的一面，只有在事后問責的情況下，官員才會關心行政行為的合法性和有效性，才會在強力的作用下把執政為民的理念深入人心。

（二）問責制實施中存在的障礙

1．權力與責任不對稱，缺少相關的法律。我國實施行政問責制的主要障礙是法律不健全。現實中問責的依據是行政性的，官員的責任缺乏明確的法律依據，即問責法律體系存在的缺位。問責的彈性太大，問責往往取決于領導人的意志和意愿。重權力輕責任的現象非常普遍，權力與責任不對稱。權責不清，或有責無權，權力上收，責任下放，權力與責任兩極化現象非常嚴重。一方面，問責只是停留在上對下問責，而上級責任由誰來問，這一最關鍵的層級卻無人問責；另一方面，下級官員往往承擔了更多的責任，即出現了所謂的“替罪羊”的問題。

2．問責主體的缺位。政府官員經過授權，才能擁有公共權力，其責任的對象是廣大的人民群眾。官員問責制的主體應該是廣大的人民群眾。我國實行的是人民代表大會制度，按照憲法規定，各級人民代表大會及其常務委員會是同級政府機關的最高權力機關，要接受人大的監督和問責。但是，在實際的政治權力的運作中，人大的問責和質詢的權力并沒有很好地體現，現實中問責的主體往往是上級黨委政府部門。當然，上級對下級的問責，無疑是一種重要的形式，也完全符合法律的規定。但是如果任何事情都要上級來過問的話，問責本身就難以形成一種制度。同時，如果上級政府負有連帶責任的話，也就很難保證問責的效果是公正的和合理的。因此，問責主體缺位會導致問責的不公或問責不實。

3．注重事后問責。問責制將落腳點放在了對責任的追究方面，以失職的官員引咎辭職為最終目的，這其實就是一種被動的善后程序。追究責任其實只是問責的一個方面，“引咎辭職”也不是問責的制度的最終目標。民主的問責不僅僅應該停留在對瀆職的官員的問責和懲戒上，更應注重政府與官員所作的一切向公眾有所交待。歸根結底，是讓掌握公共權力的政府官員對其行為負責。因此，必須在事前和事中關乎官員的責任。

二、權責制的主要特點與價值取向

同問責制相比，權責制不僅停留在事后問責上，更重要的是其注重在事前提供成功的誘因，以及給予決策的空間和發展的機會。

在權責制的政府中，官員所達到的成績會遠遠高于事后問責制的政府。行政改革其實就是一種公權力運用規則的變遷，或者說，行政改革的本質是行政制度的變遷。制度運行需要成本，一個制度運行的成本越低，制度的優越性越強，因此，行政改革的目標應該是降低行政制度的運行成本。同單純的問責制相比，權責制更能體現行政改革的宗旨。可以說，問責制只能避免一個不好的政府，權責制則要促成一個好的政府。

（一）權責制要求官員不僅僅要對負面的后果負責，而且還要從其正面的后果中獲取一定的“收益”。在單純的事后問責制條件下，官員的關注點在于極力地避免錯誤，“不求有功，但求無過”，規避改革風險，不思進取，導致了大量“亞稱職”的官員。在行政過程中，往往會有兩種錯誤。第一種“做錯了”；第二種情況“沒做到”，或者做的不夠對。這種情況下，官員沒有違反法律，但是也沒有真正達到政府所需要的結果。問責制只能避免第一種情況，只有權責制才能改變第二種情況。在權責制的政府中，也強調官員對后果負有責任。但是這種后果是指依據官員的權責范圍所實現的結果，這種后果既可以是“壞”的，也可以是“好”的，壞的結果時官員要受到責任追究，好的結果時官員要受到獎勵。因此，只有實施權責制，才能構筑政府中的激勵機制，激發官員努力工作的信心，從而喚起官員的道德自覺，真正構建起“以人為本”的官場文化，從而使官員通過自己問責，達到自我警醒，自我激勵。

（二）權責制將重點前移，注重事前承諾，關注權責劃分。權責制下，“公平交易”，權責一致，并且要求明晰化。當前的問責制存在著權力和責任的不對稱，權責不清，導致了有責無權，權力上收，責任下放。權責制強調權責的一致性，并且要使權責明晰化，公開化。特定的權力總是伴隨一定的責任，責任同權力成正比。因此，在實施權責制的過程中，下級官員須參與工作流程，而且要對協定的內容有顯著的影響力，該做什么、為什么要做、如何做和最后的結果如何，要擁有發言權，而不是直接命令下級服從，也不是告知下級提一下意見就算了。讓下級參與權責的分配是建立下級責任感和對結果的承諾的基礎。強調上級在授權的過程中，要明確權責，在授權中明確所授權力的大小和責任范圍，執行該目標應該達到的目標；適度授權，只向自己的直接下屬授權，不能越級授權；授權留責，上級下授權，但保留責任，防止在下授權力的同時逃避責任。

同時，權責制還強調權責的明晰化。權責制實施過程中要有權責協定。權責協定必須是因人而異的個人策略，權責制不是“委員會制”的集體負責制，那樣會導致最后無人負責。每個人的權責協定必須是獨一無二的，剔除權責的重疊之處，增強權責協定的清晰度。這就要求，權責制的授權過程中，要因人擇事，視能力而授權。上級只有在綜合判斷被授權人的能力、性格、身體以及影響力等方面的基礎上，才能使授權獲得令人滿意的效果。最終形成政府內部的“心理法規”。這在一定程度上，緩解了權力和責任兩極化的問題。

（三）權責協定是權責制的具有個性的文字范本，使其更具有可操作性，其目標取向是公開化和制度化。誰來問？問什么？一直是困擾我國行政改革中問責制推行的一大障礙，當然這可以通過問責制的完善來解決一些問題。由于問責事由沒有明確的法律規定，在執行中難免造成無人可問的尷尬境地。問題的最終解決則通過問責制的法制化和制度化。按照權力的授受關系，人民是權力的來源，人民是問責的主體性力量。然而權力的神秘化以及權責關系的模糊導致了信息不公開，人民與代表人民的權力機關并不能充分行使自己的問責權。權責制同問責制相比的重要特點就是形成制度性的權責協定。這種權責協定的內容包括“事業焦點聲明”、權責、需要的支持、如何衡量官員的完成情況、目標、后果及常青計劃等內容。這是就具體工作的協定，使問責具有可操作性。2006年4月，重慶市政府出臺了《重慶市人民政府辦公廳關于市人民政府市長、副市長分工的通知》，這是繼2004年頒布了國內首部官員問責制法定化的規章《重慶市政府部門行政首長問責制暫行辦法》后，重慶市政府公布的又一部重要文件。這也是對以前的問責制的補充，連同前部法規，使市政府成員間達成了初步的權責協定。在一定的程度上，解決了問責時無法可依的局面。

（四）權責制能推動黨政關系規范化。在問責的過程中，被問責人往往是政府的官員，由于黨政關系的不規范，在實際的政策制定和執行過程中，黨委往往處于有權無責的狀態。因此，規范黨政關系，才能做到二者權力的歸位和到位，責權一致。權責制所表達的核心理念是促進權責關系規范化，要求權力行使者在規定的范圍內在做好本職工作的基礎上，發揮權力的最大效益。在政府內部逐步推行權責制后，在取得一定成效的基礎上，有助于推動黨政關系走向規范。

黨政關系規范化的核心是黨政權力的定位，表現為職能的劃分。在我國共產黨既是執政黨，又是領導黨，黨的領導地位通過執政來體現。意見表達和意見綜合是執政黨的重要職能，也是政府過程的開端。在這兩個環節中，黨應該發揮核心和主導作用。在意見表達中，要充分依靠最廣大的人民群眾，廣泛團結社會各階級階層，使人民群眾的意愿、意見和要求得以充分表達，從而獲得社會各方面政治力量的廣泛支持。在意見表達的基礎上，進行意見綜合。把各個方面所表達的政治意見匯集起來，以便使各種政治要求轉化成一致或較為一致的政策選擇，為立法和國家權力機關的決策做好充分的準備。在政府過程中，有必要把意見綜合和決策區別開來。意見綜合是社會活動，而決策是政府按照法定程序做出的。政府過程中的決策主體是國家機構，意見綜合的主體則比較廣泛，但主要是政黨。即政黨是意見綜合的重要主體，意見綜合也是政黨的基本功能。在決策的施行中，要更多地依靠政府的途徑和力量去進行，逐步改變目前施政活動中存在的“黨政二元結構”。

三、在我國實施權責制的幾點設想

權責統一、高效、廉潔是我國行政體制改革重要的目標取向。如何在實踐中貫徹并逐步在我國推行權責制應該成為當前我國政治體制改革的主要任務。

（一）繼續完善當前的問責制度，把其引向深入。權責制本身包括了問責，因此繼續完善問責制，把其推向制度化、規范化是實施權責制的重要一步。嚴格劃分權責，推進問責制的制度化、程序化，這也是判斷一項政治體制是否完善的標準之一。在此過程中，不僅要詳盡地規定官員的權力和責任，明確誰來問等實體規定，還要有明確的法律程序，怎么問，問什么等程序規定。

（二）同干部政績考核體系相配合。正如權責制所要求的，官員要對其權力實施的后果負責任，這種后果也可以是正面的，使官員從后果中獲取一定的收益。這種收益所表現的是干部的政績考核體系。因此，要在實踐中，科學的界定這種結果，有助于建立科學的干部政績考核體系。傳統的考核體系的指標設計過于偏重經濟內容，項目也過于繁雜。科學的干部政績考核體系要把發展思路是否正確，發展戰略是否合理，能否處理好數量和質量、速度和效益的關系，作為考察領導干部是否樹立了正確的政績觀的重要內容。

（三）同腐敗懲治體系相配合。權責制同責任追究相聯系。建立反腐敗體系的關鍵是有效的監督制度，有效的監督制度安排必須要有三大要素，即：縱向問責+橫向問責+透明度。只有群眾對官員的縱向監督、部門之間的橫向監督、公共信息公開化這三方面都同時得到了充分保障，反腐敗的監督才可能收到顯著成效。權責制的實行恰恰主張有效的監督和透明性，因此可以說，權責制的實行有助于推行權力運行機制的規范化和制度化，這也符合我國行政改革的價值取向。

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責任編輯張忠友