我國事業單位改革的方向與治理模式

摘要：由于關注焦點的不同，非營利組織分類管理一直比較復雜和多樣。本文從公共服務營銷的角度，根據組織受益人的特質，將非營利組織劃分為以公眾、顧客、成員為導向的三類組織，并分析了這三類組織的行為特征。以此為據，針對當前事業單位改革的實際，探討了我國事業單位改革的方向與治理模式。

關鍵詞：菲營利組織；事業單位；分類管理；治理模式

中圖分類號：F121

文獻標識碼：A

文章編號：1002—2848—2006(02)—0066—04

一、引 言

“非營利組織”作為一種特定的社會組織形態，在歐美等西方國家已有幾百年的歷史。它本來是為克服“市場失靈”和彌補自由競爭機制缺陷而產生的，但在現代社會中，卻以克服“政府失靈”和修補國家的社會服務職能為契機而獲得了巨大發展。可以說，政府部門、市場部門和非營利部門作為三個基本的構成部分，共同形成現代社會的三大體系。由于國外的“非營利機構”大多是一些科研教育、醫療衛生、文化娛樂、慈善救助等方面的社會組織，其功能與我們的“事業單位”在外延上具有一定重合性。因此，自90年代中期，國外非營利組織的管理理論和實踐進入我國事業單位改革視野，一直被部分學者及實際工作者所倡導，試圖作為我國事業單位改革的主導模式。這種觀點提出不久受到了政府決策部門的重視，“非營利機構”或“非營利性機構”作為一個固定用語已在科技、衛生等領域的改革性文件中頻繁出現。趙立波(2005)根據對青島事業單位改革的現實考察，認為現實中事業單位向非營利組織轉化已經在相當高的水平上發生著。這一轉化符合社會轉型與公共事業發展趨勢，是我國公共事業改革與發展的重要方向之一。但受制度變遷相對滯后等的影響，這種轉化尚未形成規范、成型、制度化的路徑，而且不少人對“非營利機構”的理解還僅僅滯留于一種望文生義、似是而非的水平上，所以，對于“非營利機構”作為事業單位改革的目標模式的適用性問題上，還有必要作進一步的辨析。本文從公共服務營銷的角度，通過對NP0受益人特質的分類研究，將非營利組織劃分為以公眾、顧客、成員為導向的三類組織，并分析了這三類組織的行為特征。以此為據，針對當前事業單位改革的實際，探討了我國事業單位改革的方向與治理模式。

二、基于受益人特質的非營利組織的分類

由于非營利組織的行為特征千差萬別，以目的、組織、部門等進行的分類及其管理也一直都是一個模糊的過程。特別由于各國對處于政府與私營企業之間的制度空間的關注焦點有所不同，所以對非營利組織這樣一種組織形態的叫法多種多樣，例如志愿者組織、慈善組織、免稅組織等等。但是，無論非營利組織的形式多么復雜，它的尋利活動及其本質是一致的。“我們說一個非營利組織之所以被稱為非營利性組織，并不在于這些組織實際上是否賺錢，更正確地說，這個稱謂是指那些以推進科學、教育或慈善事業而非以賺錢為其首要目的的組織，即便實際上他們的財政搞得很好”。因此，非營利組織與營利組織之間可以說是從純粹公益性的非營利組織到純粹商業性的營利組織之間的連續形態，差異則體現在動機、手段和目的，以及不同的利益相關者行為。Anthony和HexdinSer從受益人特性的角度可將非營利組織分為三類：以公眾為導向的組織、以顧客為導向的組織和以成員為導向的組織，由于非營利組織主要提供的是公共物品(準公共物品)，位于“光譜圖”的前兩列中。因此，從服務營銷的角度，這三類組織的行為特征從接近純粹慈善性到一定的商業性。

1．以公眾為導向的組織

以公眾為導向的組織是以向公共的整體或部分的利益提供服務而存在，常見的公共系統包括中小學義務教育、慈善機構、環保組織、公共衛生保健及其它公共物品(如公益或福利救助機構等)。這類組織以追求名譽，完成公益使命為動機，以實現社會價值為目的，常常吸引大量的志愿者參與服務。組織的經費主要來自社會捐助和政府資助，受益人無需付費。由于組織的很多服務都是無形的，其效率難以衡量，且易出現“公地悲劇”。因此，常常面臨管理有效性的危機。自律機制和社會監督是治理的關鍵。

2．以顧客為導向的組織

以顧客為導向的組織是為特定需求的個體顧客提供服務的。這類組織主要是社會服務領域，如非營利醫院、大學、養老院、博物館、垃圾回收站、郵電局和許多公共交通系統等，他們作為非營利組織是為社會大眾服務的，經常得到政府等組織的補償，但同時要向受益者收取一定的費用(往往低于成本)。鑒于不同的公益項目，有時還可以吸引部分志愿者(專業)參與服務。在這類組織中，由于有公共部門的支持，其規模、活動范圍和力度都很大，所能提供的服務市場發育良好，適于引進市場化機制，以低于市場平均價格的有償收費來獲取部分收人。這類組織可以學習企業的治理經驗，提高服務質量和效率。

3．以成員為導向的組織

以成員為導向組織僅向其成員提供服務，俗稱會員制。組織直接且經常以低成本的服務或免稅為成員獲取利益。組織的收益一般來自于會費、內部捐獻和一些服務獲取的費用，它們的受益人(會員)都是以會員費的形式支付所享受的服務。因此這類組織的管理由于涉及成員的具體利益，管理者多數需聘用業內專業人士，有較高的工作效率。由于受益人的特殊性，互惠機制是主要的動力機制，其治理模式必須體現合作。

當然，一個組織如果不能很好的界定自己組織的導向就會陷入困境。區別以顧客為導向的組織與以公眾為導向的組織比較困難，主要集中在誰的利益為先。在以顧客為導向的組織中，即便是政府付款，顧客的利益還是先實現；而在以公眾為導向的組織中，則是公眾利益首先實現；以成員為導向的組織則是實現利益互惠。

三、我國事業單位發展的現狀

我國的事業單位是在計劃經濟體制下政府建立起來的利用社會資源、提供公共服務，依附于國家機關的公共服務組織系統。國務院1998年頒布的《事業單位登記管理暫行條例》明確規定：事業單位是指為了社會公益事業，由國家機關或者其它組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。可以看出，事業單位作為我國社會組織的一種基本形態，幾乎遍布整個社會的各個領域和層面，無論在體制上還是在機制都屬于政府職能重要組成部分。包括各種國有的醫院、學校、劇團、養老院、研究所、中心圖書館、美術館等等。它協助政府提供公共物品，但它們在性質、組織形態、資金來源、隸屬關系、服務對象等方面卻是形形色色、千差萬別的。

改革開放以來，伴隨社會轉型與公共事業體制改革不斷深入，社會自組織能力與資源動員能力不斷增強，社會力量舉辦的事業組織發展迅速，國家先后通過《民辦教育促進法》、《公益基金管理條例》和《民辦非企業單位管理條例》等法律法規條例，在法律層面予以承認。黨的十六大提出了“按照社會主義市場經濟體制的要求和政事分開的原則，改革事業單位管理體制”的要求，經過前幾輪改革，取得了一定成效，但仍未從根本上解決問題。可以說，我國現行的社會事業體制，其主要特點是。政事不分，政府職責范圍缺乏明確的界限，包辦了所有社會事業，而不論其是否具有公益性。從而使得事業單位同時承擔了市場經濟體制下本應由多種組織形式承擔的社會事業職能。這既表現在宏觀層次上，整個事業單位部門同時承擔了多種社會事業職能；也表現在微觀層次，大多數事業單位內部也同時承擔多種職能。這種職能上的多元化是導致事業單位許多弊端的深層次根源。經歷了近20年的改革，事業單位的這一基本特征仍然沒有發生根本變化，構成了當前事業單位改革的焦點和難點。要進行徹底改革，必須建立在對事業單位進行合理分類的基礎上，根據不同的情況有針對性地進行改革。朱光明依據事業單位承擔的社會功能的不同，將我國現行的事業單位大致劃分為行政執行類、社會公益類和生產經營類三種類型，但仍然僅是權宜之計。從長遠來看，為更好地適應社會主義市場經濟的需要，管理和規范事業單位的行為，西方非營利組織分類管理的理論和實踐對我們有一定的借鑒意義。

四、我國事業單位改革的方向與模式

事業單位改革的實質是公共服務由國家機制提供轉為由社會機制提供。公共部門向社會轉移資源是社會轉型的重要內容與客觀要求，事業單位非營利化應是上述要求的具體體現。因此，本文認為目前我國的事業單位可以按照公益性的程度和其受益人特質進行分類改革。對于那些具有政府職能的單位，應將職能回歸政府；提供市場化服務的單位應向現代企業方向改制；具有較強公益性和服務對象的特殊性可以按照現代市場經濟國家的非營利組織管理模式進行改革。

1．以公眾為導向——公益運作型組織模式

以公眾為導向的非營利組織主要提供公共性較高、市場性較低的公共服務產品。這類組織是我國公共事業組織的主體，也是事業單位體制改革的重點，主要包括基礎研究、基礎教育、公益文化、公共衛生、社會福利、環境保護等領域的公共服務機構。對于這類事業單位，應以公眾為導向，按照“政事分開”的原則，采取公益運作型的組織模式進行改革。在登記授予其獨立法人資格的同時，對其業務活動范圍做出明確界定，并撤消其享有的行政級別，組織治理結構可參照現代非營利機構的運營模式，實行理事會主導。經費主要依靠財政撥款和社會公益贊助，財政撥款主要通過政府購買服務和項目捐贈實施。對這類事業機構的管理，政府一般不再直接干預其日常業務活動，主要通過對其事業發展提出指導性意見、實行項目管理、對其經營績效定期進行評估、財務定期審計等方式進行，并建立社會監督機制，定期向社會公布組織運行情況。

2．以顧客為導向——服務收費型組織模式

以顧客為導向的組織是為特定需求的個體顧客提供公共服務產品。這類服務一般具有一定公共性和較高的市場性。其特點是業務成本可以通過服務性收費來補償，并適當獲取利潤。例如郵政與公共交通系統、大學、養老院等。這類事業單位一般都擁有比較穩定的財源，也常得到政府等組織的補貼，通常具備自主經營、自主管理和自我發展的能力，可以作為經濟主體參與市場競爭。對于這類事業單位的改革，應以顧客為導向，按照有償服務的原則，采取服務收費型的組織模式進行。借鑒企業的基本治理模式，實行執行長(CEO)主導，轉換經營機制，采用經濟核算制，實行企業化管理。

3．以成員為導向——會員互益型組織模式

以成員為導向的組織僅向其成員提供服務，提供的是市場性較低、公共性也較低的公共服務產品。如各種行業協會、商會、學會、俱樂部等。對于這類事業單位，可以以成員為導向，采取會員互益型的組織模式。通過向會員收費，在會員范圍內提供服務。由于涉及成員的具體利益，管理者多數需聘用業內專業人士，有較高的工作效率。對于這類事業單位以他們自行管理為主，建立共享式治理結構，實行理事會治理模式。

4．以市場為導向——市場競爭型組織模式

對于現在大量存在的、屬于生產經營范圍的，提供市場性高、公共性低(公益性較弱)的準公共服務產品的事業單位，如應用開發型科研機構、職業培訓機構、社會中介機構、一般性藝術表演團體、新聞出版機構、廣播電視機構等，必須以市場為導向，按照“政企分開”的原則，采取市場競爭型組織模式，核銷其事業編制，使其轉變為自主經營、自負盈虧的企業。在轉制過程中，國家可向他們提供免稅減稅、貼息貸款、放寬經營限制等優惠，最終成為現代企業制度下的公司，實行公司治理模式。

最后，對于那些承擔政府行政職能的事業單位，按照“政事分開”的原則，應將職能回歸政府，由政府主導，實現社會和國家目標。

不過值得注意的是，針對不同類型的事業單位的改革，目的是提高組織配置資源的有效性，促進公益目標的實現。在大量社會需求促進競爭加劇的市場環境下，無效率的非營利組織也會被淘汰出局，只有堅持“做好事也要精益求精”，才能不斷提高組織的社會效能，更好地實現組織的公益宗旨。以上提及的事業單位改革的方向和模式，不管采取何種模式，還需要社會變遷、體制改革、人事制度等相關配套措施，因此，我國事業單位的改革任重而道遠。