中央政府與地方政府的政策博弈及其治理

摘要：本文描述了中央政府和地方政府政策博弈的凸現與加劇，認為這種政策博弈的制度性根源是市場取向的分權制以及以GDP為核心的政績指標考核體系，制度性根源對政策博弈具有傳導機制。這種政府博弈的積極影響促進了中央政府政策的更加合理、完善，而消極影響則是中央政府調控能力大打折扣、中央政府遭遇信任危機和擾亂市場秩序。治理途徑則在于建立新型中央政府和地方政府關系，采取消除政策博弈的措施，即真正做到財權與事權的統一、建立居民的退出與呼吁機制、構建更加合理的政績觀與指標考評體系。

關鍵詞：政策博弈；中央政府；地方政府；

中圖分類號：F224．32

文獻標識碼：A

文章編號：1002—2848—2006(02)—0045—07

一、問題的凸現與加劇

改革開放以來，中國的經濟取得了令世人矚目的成就，其轉軌之路也得到許多學者的稱道，但在風光無限的背后，暗流洶涌：隨著改革的深入，中央政府和地方政府的矛盾和沖突正在加劇，而這在學術上并未引起足夠的重視。歷史研究強調，中國的經濟改革是一場自下而上的制度變遷過程，即地方政府“強迫”上級政府同意變革的過程，這也是中國經濟轉軌成功的關鍵。但隨著改革的深入，一幕幕不和諧的畫面浮現在我們面前：中央政府的許多政策出臺后，地方政府并不認真執行，而是推諉、消極執行。上有政策，下有對策，二者的政策博弈陷入白熱化。最近幾年，在貫徹落實科學發展觀、走新型工業化道路、減輕農民負擔、按保護價收購農民余糧、維護被征地農民權益等問題上，都可以看到中央政府與地方政府政策博弈的影子。而2005年以來對于住房價格的調控，更把中央政府與地方政府的政策博弈推向極致。

2005年3月底，國務院常務會議討論并通過了《國務院2005年工作要點》，對房地產調控提出了重要意見。其目的主要有兩點：一是穩定住房價格；二是調整住房供應結構和土地供應結構，增加普通商品房和經濟住房的土地供應。2005年5月初，建設部、國土資源部等七部秀發布了《關于做好穩定住房價格工作的意見》，對房地產市場的宏觀調控措施進一步細化，加息、限制貸款、提高契稅、征收差額營業稅等乎抑房價的“政策組合拳”紛紛出臺，表明了中央政府調控房價的決心。國務院甚至強調，在房價調控上，要對地方政府官員實行問責制。但地方政府反應并不積極，許多地方政府官員或者消極應付、敷衛塞責、猶豫觀望，或者曲解中央政策，明里暗里力挺房市，使中央政府調控政策的效果大打折扣，新華社對一些地方政府的“消極抵抗”做出了批評，“一些地方的做法有悖于中央的政策目標，一些地方借口用地指標有限，對增加中低價位普通商品住房和經濟適用住房用地供應量的積極性不高，對盤活的現有閑置土地向中低價位普通商品住房和經濟適用住房傾斜不夠?！鄙秸缧氯A社所發文章的標題所言，盡管“政策效應初顯”，但住房供給的“結構問題仍未解決”。國家統計局的最新調查顯示，七成消費者預期房價還會上漲。這樣，中央政府的權威遭到質疑，由于地方政府的不合作，中央政府的政策效果并不理想，甚至可能無果而終，以地方政府的勝利而收場。在這次調控中，為什么地方政府對中央政府的政策難以認同，雙方采取博弈的態度呢？原因是房地產行業的經濟帶動性極強，在地方政府財政收入中有著非常重要的地位，地方政府并不愿意本地房地產市場“偃旗息鼓”，對房價的下跌非常敏感。因此，盡管中央政府要求地方政府配合其進行房地產調控，但由于地方政府沒能積極響應，房價至今仍然居高不下，甚至仍在繼續大幅上漲。

管中窺豹，可見一斑。同樣，在“經濟過熱調控”、“環境保護”、“減輕農民負擔”和“建立統一市場、取締市場分割和市場保護主義”等方面，中央政府的政策效果也因為地方政府消極應付而并不顯著。這種不合作的政策博弈的制度性根源究竟是什么?政策博弈產生了哪些影響?應該采取哪些措施消除這種政策博弈的局面?這些都是本文要探討的問題。

本文安排如下：第二部分指出中央政府和地方政府政策博弈的制度性根源；第三部分指出這種政策博弈的影響；第四部分是建立新型中央政府和地方政府關系、消除二者政策博弈的對策建議。

二、中央政府和地方政府政策博弈的制度性根源

(一)關于政府的假設

我們的分析以布坎南等人關于政府的觀點為前提。布坎南對“仁慈的政府(benevolent govern·ment)”的假設產生了質疑，他認為政府是自利的(malevolent)，是追求自身利益最大化的組織，只是這種利益不一定是財富。Anthony Downs認為，“政府官僚就是其產出不能通過市場途徑來衡量的組織或個人，政府官僚只依賴其上級來晉升，所以，他們的行為準則是上級的偏好”。此外，Downs還將政府官僚分為純粹自利的官僚(purelyself—interest-edoffieials)和混合驅動型官僚(mixed—motivatedof-ficials)，前者又分為喜歡創新的攀登者(climbers)以及害怕變革的保守者(consel-vei's)；后者是將自身利益和忠于更高價值結合的官僚。他強調攀登者由于難以忍受政府的緩慢成長而紛紛離去，所以，政府官僚組織的控制者總是保守者。

綜合布坎南與Downs的觀點，可以看出，政府是自利的、晉升偏好的、保守的。但在我國，中央政府的權力來自人民，此外，我國經濟改革的目標是促進經濟發展，因此，相對于地方政府而言，中央政府的自利傾向和晉升偏好更輕一些。

由此可以得出結論，每級政府組織都是一個利益集團，一方面，他們要完成本轄區內的經濟與社會管理任務，履行其管理職能，例如維持一定的增長速度，增加居民收入，擴大就業，而這一切都需要有充足的財政收入作為支撐；另一方面，他們又要在仕途上獲得晉升和政治支持最大化：中央政府是獲得國民的政治支持最大化，地方政府則是期望晉升官職。

當中央政府和地方政府目標一致時，地方政府會支持中央政府的行為；當二者不一致時，中央政府采取調控政策，地方政府會采取如下兩種行為消極執行該政策：一方面，地方政府會盡可能維護自己的利益，獲取租金；另一方面，由于中央政府對下級政府執行政策的監督成本非常高，因此，二者是信息不對稱的，地方政府會利用其與上級政府的信息不對稱，掩蓋其不支持中央政府的行為。此時，政策博弈就產生了。如在房價調控中，地方政府會暗中給房地產商鼓勁，阻止房價下跌，最近一階段以來，一些新聞媒體所披露的一些地方政府與房地產商結成利益共同體，相互勾結，抬高地價和房價，對抗中央政府，損害消費者利益的黑幕，令人矚目驚心；另一方面，地方政府又會大作表面文章，表示其已盡最大努力執行中央政府的政策。

(二)中央政府和地方政府政策博弈的制度性根源

從上面的分析可以看出，中央政府和地方政府的目標背離導致了二者的政策博弈。二者目標背離的原因即是二者政策博弈的原因，那么，又是什么因素導致了二者目標的背離?在計劃經濟體制下，中央政府高度集權，地方政府是一個被動的執行者，生產什么、如何生產、如何分配都由中央政府安排，全國實行統一財政，統收統支，統負盈虧，地方財政的收入全部上繳中央，地方財政的支出全部由中央政府劃撥，地方政府的局部利益很小?！氨M管存在尋租的制度基礎，但尋租的可能性仍然非常小”(林毅夫等)，中央政府與地方政府的目標和行為是一元的：地方政府官員只要完全按照中央政府的命令去做，即可獲得晉升。這樣，計劃經濟體制避免了中央政府和地方政府政策博弈的必要性。

改革開放以來，我們發現，不管是鄉鎮企業產權改革，還是土地使用權轉讓，以及近期劍拔弩張的房地產調控，中央政府和地方政府的政策博弈愈演愈烈。通過改革前后的對比，我們不難發現，這種政策博弈與我國的改革開放、經濟轉軌的制度變遷路徑有著密切的聯系，我們認為，政策博弈的制度性根源表現在以下兩個方面。

1．市場取向的分權化(Decentralization)

在改革開放之初，我國就把中央政府統一財政改為分級財政，強調各級財政分灶吃飯，實行包干制，到了1994年，進一步推出分稅制改革，強調各級政府的財權要與事權相統一，由此使中央政府與地方政府的利益分離，成為不同的利益集團，產生了全局與局部的矛盾與摩擦。

哈耶克強調地方政府比中央政府有更了解本地區的信息和偏好的優勢，因此，在本地區的經濟發展中，前者更能夠避免“致命的自負”，做出更加科學的決策。Bardhan則認為盡管中央政府比地方政府在經營本地區中有更加明顯的規模經濟和范圍經濟優勢，其信息劣勢也可由培育代理人來解決，但地方政府仍然比中央政府更適合經營本地區，原因是地方政府有更強的責任感(Accountability)和可信的承諾(credible commitment)：中央政府管轄很多地區，對某一個地區的居民福利水平提高的激勵不夠，機會主義行為更容易產生；而地方政府只管轄本地區，具有更強的激勵、責任感、可信的承諾。因此，分權化能夠提高效率已經得到西方主流經濟學的認同。Qian et認為，信息(information)和權威(authority)從中央政府向地方政府的分權是中國經濟改革成功的關鍵，因為這意味著自下而上、自邊緣而核心的制度變遷成為可能。

我們認為，市場取向的分權化是中央政府和地方政府政策博弈產生的原因之一山，因為它使得地方政府成為一個獨立的利益主體，并且具有獨立的管理任務與政策目標，為此，它們尋求租金、追求自身收益的必要性與可能性大大提高，也更加方便。

中央政府向地方政府的分權會產生兩個可能的結果：一是使得地方政府尋租行為的可能性大大提高，因為地方政府控制資源和地方經濟活動的能力大幅增強；另一方面，由于地方政府比中央政府更適合經營本地區，因此，本地區居民福利水平的提高也成為可能。地方政府究竟會選擇哪個呢?“正如在企業內部，管理者天生沒有義務把追求股東利益最大化作為自己的目標一樣，地方政府也天生沒有義務把本地居民的福利最大化作為自己的目標?！比绻麤]有制度約束，地方政府會竭盡所能的掠奪生產剩余和消費剩余，尋求租金。一種租金的存在使得地方政府會采取各種管制手段維持現存租金的存在，這又會導致其它租金的產生，即尋租導致的地方政府繼續干預經濟的扭曲行為比租金的壽命更長。盡管AlwyYoung認為中國的改革將會在這種扭曲中逐步停滯的觀點有點危言聳聽，但一種扭曲導致更多扭曲的政府行為的“帕金森定律”的確存在。蔡防等認為，隨著價格控制和商品短缺的減弱，尋求租金的收益和機會都會減少。隨著改革開放的深入，市場化程度的提高，地方政府從尋租中獲得的收益會逐步減少，而發揮比較優勢和依靠專業化生產獲得更多財政收入和晉升機會的收益逐步上升。但他將市場化改革看作是外生的，認為市場化改革會減弱地方政府尋租的動機，殊不知地方政府尋租也會反過來抑制市場化改革的步伐。

研究表明，價格雙軌制，選擇某些地區作為改革的試驗基地等使得地方官員尋租的可能、收益大大增加。正如Che所觀測的那樣，分權不僅沒有使得地方政府的掠奪行為(Predatory behaviors)減少，反而使得其盡可能地為自己謀求利益、尋求租金，這也是為什么上世紀80年代后，地方政府控制了許多資源，但并沒有用來鼓勵私營企業的發展，私營企業的發展異常緩慢的原因。

地方政府大肆謀求自身利益，尋求租金，甚至以少交多留、越權減免等方式截留財政包干制下應上繳中央的部分財政收入。中央財政收入已經從1984年的40．51％逐步下降到1993年的22％，占GDP的比重也從1984年的9.28％下降到1993年的2．77％。迫于無奈，1994年，中央政府推行分稅制，即按照各級政府在社會活動中的不同職責，劃分中央政府和地方政府的責權，并進而確定收入和支出。分稅制使得中央財政收入占總財政收入比例和占GDP比重的下降趨勢得到抑制，但并未消除地方政府謀求自身利益、尋求租金的動機。由于地方政府擁有的私人信息并未改變，機會主義行為也不會消失，尋租動機的增強使得地方政府不執行中央政府政策成為可能。

2．以GDP為核心的政績考評體系

在西方發達國家的發展歷程中，分權也很普遍，但并未出現我國如此高強度的地方政府尋租、大面積的重復建設以及嚴重的地方保護主義等與市場化相悖的行為。蒂卜特模型很好的解釋了這一原因。當一個地區的居民意識到該地區的地方政府未能提供令其滿意的公共產品時，他們會采取“用腳投票”(Votmgbytheirfeet)的方式加以反對——即遷移到能夠提供更好的公共產品的地區。Qian el al.(1997)認為，“用腳投票”機制會促進地方政府之間競爭(jurisdictioncompetition)，進而使得地方政府在財政約束下，竭盡全力為所轄地區內居民提供更好的公共產品和福利，要做到這點，地方政府必須放棄對效益低下的產業和企業的保護，以及杜絕過分掠奪行為的發生。實際上，居民“用腳投票”是一種退出(Exit)行為，“用腳投票”機制是一種退出機制。

但在我國，居民的遷移和流動存在很大的制度性障礙。在退出機制不存在的情況下，地方政府的晉升更多的依賴上級政府而不是本地居民的投票，所以，居民對地方政府表達自身利益訴求的渠道并不多，即呼吁(Voice)機制也不健全。正如上文所說，地方政府并沒有與生俱來的義務“造福本地蒼生”，為防止市場導向的分權化引致的地方政府權力擴大后無節制的謀求自身利益，尋求租金，中央政府不得不在通過分權激勵地方政府的同時，通過一整套政府績效考評制度來約束地方政府的決策者。

政績考評體系的實質是對地方政府政績的度量(measurement)并給予獎懲。由于衡量地方政府的投入和產出異常困難，度量成本非常高，因此計時工資制和記件工資制并不可取。此時，根據地方政府的政績排序(rank—order)ca，來度量其產出就成為一種成本相對較小的可行方式，這種政績排序考核的是各地區有關指標的相對水平。這些指標集中在GDP總量、吸引的外商直接投資額、上繳多少稅收等方面。

特定的政績考評體系產生了特定的地方政府行為：首先，各地區地方政府將全部精力放在這些考評指標的增長上，對于那些不屬于考評范圍內的指標漠不關心，如各地區紛紛展開了一場關于引進外商直接投資的大戰，但對引進外商直接投資后的產業規劃、空間規劃等并不在意。又如各地區為了提高本地區的生產總值，地方政府不惜直接參與經濟活動，使盡渾身解數，但對于本地區產業結構升級、經濟結構優化的動力并不強烈。其次，地方政府盡可能使本地區的各項考評指標高于其它地區，因為政績排序的考評機制意味著地方政府不僅要竭力提高本地區的各項經濟指標，更重要的是這些指標要超過其它地區。這種政績排序的相對水平考核意味著只要超過其它地區，不管絕對水平怎樣，仍然會得到政治晉升，這樣地方政府之間的競爭表現為一種零和博弈，每個地區會阻止本地區對其它地區發展的正溢出效益。于是，彌漫于地區之間的經濟社會發展的互補性就會逐步消失，地區保護主義、市場分割開始產生。由于我們已假定政府官僚是保守型的，相對水平考核還意味著“領先其它地區”的激勵變為“至少不落后于其它地區”，這樣，在地方政府決策過程中“羊群效應”的特點就會非常明顯，相互模仿、重復建設大面積發生。這樣，不合理的政績考評體系一方面使得地方政府受到中央政府的約束，另一方面卻又使得地方保護主義、市場分割和重復建設產生。

(三)制度性根源對政策博弈的傳導機制

市場取向的分權化使得地方政府謀求自身利益、尋求租金的可能性大大提高，而政績考評體系下的晉升激勵使得地方政府必須盡可能遵循中央政府的政策。當中央政府的政策使得地方政府獲得不低于政策實施以前的租金收入，且執行該政策能夠獲得晉升時，地方政府會積極執行中央政府的政策；而當執行中央政府的某些政策，地方政府盡管能夠獲得晉升，但自身利益卻受到損失時，地方政府會利用中央政府監督的高成本、信息的不對稱，采取暖昧、消極的態度予以執行，此時，政策博弈就會產生。

也許對過去中國經濟改革成功的反思能夠解開現階段中央政府和地方政府政策博弈的謎團。根據LaurenceJ．1auetd．觀點，中國經濟改革成功主要源于它是“帕累托改進(Paretoimproving)”，中央政府、地方政府以及其它利益集團都從中獲得收益，至少沒有損失者。Laffont et al．認為，經濟改革的最大困難在于潛在受損者(potential losers)的政治性反對(politicalopposition)，要使得改革得以繼續和深入，必須維護或補償潛在受損者的利益。Li以農村工業化為例，指出“私有化并不是中央政府的政策驅動的(policy—driven)，而是地方政府根據其成本收益計算后的選擇，他認為中國的經濟改革的關鍵是‘征得地方政府的同意和支持”。

從20多年的改革經歷來看，征得地方政府的同意和支持，避免地方政府損失從而成為政治上的反對者，實現“帕累托改進”是我國經濟轉軌成功的關鍵。同時，我們也不可否認，這種成功的關鍵在今后一段時間仍將是我國市場化改革取得成功的關鍵。當我們再回過頭來思考現階段中央政府和地方政府政策博弈的原因時，就會豁然開朗：當執行中央政府的某些政策時，地方政府遭到損失從而導致后者的“政治反對”，未能實現“帕累托改進”是政策博弈產生的直接原因，而市場導向的分權化以及以GDP為核心的政績考評體系是政策博弈的制度性根源。

三、中央政府與地方政府政策博弈的效應分析

當地方政府消極執行中央政府的政策時，政策博弈產生，政策效應大打折扣，因地方政府的不同意引起的支付(Disagreement payoff)大大上升，資源配置效率下降。如長期以來，經濟過熱時利率調控的效果并不明顯，過熱的經濟仍未能降溫，經濟的可持續發展受到很大影響；房地產行業調控中，地方政府的不同意支付的結果是政策博弈產生，繼而是房價居高不下，消費者一方面期望房價下跌，一方面仍預期政策博弈導致的房價繼續上升。這樣，中央政府進退維谷：如果停止干預，房價稍作擠牙膏式的下跌后再如坐火箭般的上漲；如果繼續干預，則會出現如下情況：政府干預的越多越深，經濟偏離市場化的方向越遠，市場化改革不僅停滯，反而倒退。事實上，中央政府仍然會選擇繼續干預，以迫使地方政府取得政策認同，放棄政策博弈。我們認為，在二者的政策博弈中，既有積極效應，又有消極效應。

(一)積極效應

促進了中央政府政策的更加合理、完善。林毅夫等認為，中國經濟周期中的波動源于資源配置系統與微觀經濟機制改革的超前，而宏觀政策環境則由于未能放棄重工業優先發展戰略而滯后。這樣，當沖突發生時，中央政府會采取集權方式，讓資源配置系統、微觀經濟機制與宏觀政策環境相適應。這樣，地方政府和微觀經濟組織的激勵減少，經濟發展陷入困境，財政拮據，中央政府不得不改善宏觀政策環境以與前二者相適應。因此，中國的經濟改革具有不可逆性。同理，在中央政府和地方政府的政策博弈中，中央政府意識到只有考慮到地方政府的利益、取得地方政府的認同，政策執行才有保證。這樣，地方政府對中央政府的政策制定產生了“倒逼效應”，迫使中央政府制定更加合理、完善的政策，以避免政策博弈繼續發生。

(二)消極效應

1．中央政府調控能力大打折扣，中央政府遭遇信任危機。

地方政府在政策博弈中的消極反應使得中央政府調控經濟的能力大打折扣。地方政府、微觀經濟主體對其調控能力減弱產生的預期使得中央政府繼續調控經濟遇到很大困難。這樣的惡性循環對經濟發展有著很大的消極影響。事實上，一個強有力的中央政府是推動經濟改革成功的前提，而政策博弈使得中央政府的承諾的可信度下降，這為將來補償改革中的潛在反對者和激勵改革的支持者增添了困難，進而阻礙了市場化改革的深入。

2．擾亂市場秩序

在房地產調控過程中，由于中央政府試圖穩定房價，結果是消費者預期房價能夠下降而持幣觀望。在需求減少而供給至少保持不變的情況下，住房價格應該下降才是。但結果是，地方政府與房地產商采取聯手造勢、集體“捂盤”、死守高價等方式維持住房的價格。這樣，價格機制失去作用，資源配置效率下降，房地產市場秩序變得異常混亂。中央政府和地方政府的政策博弈的時間越長，市場秩序混亂的時間就越長，市場秩序從混亂向有序的調整就會因為“路徑依賴”而更加困難。

我們發現，分權后地方政府支出比例遠高于其收入比例，中央政府和地方政府的職責、權限與其提供的公共產品的受益范圍并不一致，2003年，地方政府支出比例比其收入比例高25個百分點。這導致中央政府的政策執行超出地方政府的財力，地方政府無力負擔，因之就會消極執行這些政策，政策博弈產生。此外，地方政府迫于財政壓力會采取各種途徑增加財政收入，減輕自身財政壓力。如各地區爭相發展高投資、高盈利的產業，希望獲得更多的財政收入。這又使得重復建設現象更加嚴重，當中央政府進行宏觀調控時，地方政府如果執行會大大減少財政收入的來源，因之并不愿意執行，政策博弈也會產生。因此，我們認為，要建立新型中央政府與地方政府關系，消除政府博弈，二者的財權與事權必須統一，中央政府提供全國性的公共產品，地方政府提供地方性的公共產品，明確劃分各級政府的職責、權限、利益。只有當地方政府的財政收入與支出范圍一致時，中央政府的政策才有可能認真執行，政策博弈才可能減少。

(二)建立居民的退出與呼吁機制

必須承認，中央政府出臺政策很大程度上是為了全國經濟更好的發展，本國居民福利水平的提高。 四、構建新型中央政府與地方政府關系 中央政府與地方政府從政策博弈向政策認同的轉換過程，其實質就是一個構建新型中央政府與地方政府關系的過程。我們認為要注意以下幾點：

(一)真正做到財權與事權的統一

中央財政收入占總財政收入中的比重在1984年至1993年一直呈下降趨勢，從40．5％下降至22，0％，而實行分稅制后，該比例大幅上升，2003年已達54．6％。地方財政收入從1994年前的70％左右下降到1994年后的50％左右。但我們發現，地方財政支出在近20年中比例變化不大，都穩定在60％以上。

蒂卜特模型中地方政府之間的競爭源于居民對地方政府公共支出不滿后的用腳投票，因此，地方政府有足夠的激勵去為居民提供更好的公共產品，謀求福利。而在我國，地方政府的競爭源于政治晉升以及獲取更多的尋租收入。對于本地區居民的福利水平的提高，由于并沒有納入到政績考評體系而非常漠視，“用腳投票”機制并不完善。

如果能夠讓地方政府更多的考慮本地區居民的福利水平的提高，則政策博弈會減少，二者的關系也會更加和諧。我們認為，必須加強“用腳投票”機制對地方政府的約束作用，這樣，必須取消戶籍制度，鼓勵人口自由流動，只有當退出機制真正建立起來時，地方政府才會更多的考慮為本地居民增加福利。

退出機制的建立非一日之功，況且退出也會有極限。因此，我們還應完善居民的表達自身利益訴求的呼吁渠道。根據赫希曼的邏輯，居民的呼吁機制可以通過以下兩個制度性的安排來完善：一是獨立的企業家精神，即通過建立各種非政府組織來表達居民的利益訴求；二是強迫地方政府將居民福利的提高納入到政府目標中，這意味著加強投票選舉的功能，鼓勵輿論媒體更多的關注居民的呼吁。

(三)構建更加合理的政績觀與考評指標體系

中央政府和地方政府的政策博弈很大程度上源于政績考評體系的簡單化、模糊、片面。政績考評體系的不合理助長了地方政府的機會主義行為，中央政府不得不出臺政策予以約束。我們認為，必須樹立更加科學的政績觀和建立更加完善的考評指標體系，更多地將環境保護、增加居民收入、提升產業結構和地區競爭力等戰略性的問題納入到考評指標體系中，停止鼓勵地方政府繼續追求總量粗放式增長、凸現個別指標的政績考評體系的繼續運行。只有這樣，中央政府和地方政府的政策博弈才會減弱，新型的中央政府和地方政府關系的建立才有可能。

責任編輯、校對：趙西寧