統籌區域發展的新理念思辨

在黨的十六屆三中全會提出的“五個統籌”的要求中，統籌區域發展占有十分重要的地位。它是針對我國當前區域差距持續擴大、區際產業結構趨同日益強化。地區經濟發展與資源短缺矛盾加劇、生態環境遭到嚴重破壞等問題而提出的。從歷史的角度來看，這是建國以來首次將區域經濟協調發展問題提到了前所未有的高度，顯示了這一問題的重要性以及新領導集體的高度重視。

所謂統籌區域發展，就是政府(尤其是中央政府)從區域經濟發展全局的高度，運用宏觀調控手段將不斷擴大的區域差距重新回歸到民眾能夠普遍接受的范圍(或邊界)，從而逐步實現區域經濟協調發展目標的動態努力過程。這一新戰略所體現的嶄新理念超越了以往所有的區域發展戰略。

建國以后，我國區域經濟發展戰略經歷了如下軌跡：均衡發展戰略——非均衡發展戰略——非均衡協調發展戰略——協調發展戰略(或稱“統籌區域發展”戰略，新領導集體執政時期的核心理念)(見附表)。與建國初期的均衡發展戰略相比較，協調發展戰略在理念上發生了顯著變化。均衡發展戰略中的“均衡”有。均分財富、平衡發展”之意，是新民主主義革命向社會主義革命過渡期間及其之后出現的里程碑式的新氣象，是計劃經濟體制“一平二調”集權力量在區域發展上的集中展示，是在當時國際政治封鎖和國內生產力布局極度失衡條件下不得不做出的次優戰略選擇，雖有明顯的歷史局限性，卻也具有不可磨滅的歷史貢獻和歷史意義。協調發展戰略中的“協調”有“關系順當，和諧發展”之意，是在當前區域差距出現巨大鴻溝、區際公平呼聲日起、“以人為本”理念深入人心之際，黨中央、國務院針對新矛盾、新問題而采取的順時應勢之舉，是社會主義市場經濟體制不斷完善的條件下充分發揮政府宏觀調控以謀求社會公平與長期效率并舉的“帕累托最優”戰略。“協調”有著比“均衡”更為寬泛、科學的內涵。均衡不是社會的一種常態，追求均衡的努力往往在現實中會遭到挫敗。均衡的實際效果有好壞之分，因而可以分為好的均衡和不好的均衡，好的均衡亦稱為均衡協調，不好的均衡則稱為均衡不協調，協調顯然包括均衡協調(好的均衡)和非均衡協調，非均衡協調是社會的常態。也就是說，在現實社會中協調發展的常態不是并駕齊驅(均衡協調)，而是錯落有致(非均衡協調)。中國區域經濟協調發展的目標不一定非要等到落后地區追上或超過發達地區時才能實現，只要落后地區與發達地區的關系能夠由沖突的鴻溝邊緣縮回到協調的邊際(或邊界)之內，即使表面上仍然處于一種非均衡狀態，也可以認為已經達到了實質上的協調，因為差距的完全消除是不具有現實可能性的。由此看來，以協調為真義的統籌區域發展思路已經擺脫了。抑快促慢”的均衡戰略的窠臼，它打破了過去“均衡是美”的傳統理念，以“協調是美”的嶄新理念重新詮釋了我國新時期的區域發展戰略。

再進一步分析，如果把大推進發展戰略和非均衡及非均衡協調發展戰略分別視為傳統發展戰略和轉軌期發展戰略，那么就可以把統籌區域發展戰略視為新戰略。新戰略與傳統發展戰略的區別上文已經做出分析，而與轉軌期戰略的實質性區別則在于，新戰略已經完成了從非均衡到協調的理念轉軌。而協調的效果最終是要由具體區域的人來感受和評價的，所以新戰略的創新點也是最值得稱道之處還在于確立了“以人為本”的核心理念，其深層次的含義是為了謀求所有區域的人的全面發展。因而，與以往戰略不同的是，新戰略所強調的既非“全面推進”，也非“梯度推進”，而是“協調共進”；強調的既非“絕對公平”，也非“效率優先”，而是“公平與效率兼顧”；強調的既非“均富”，也非“先富”，而是“共富”；強調的不是按地理和行政管轄范圍劃分的東中西部的行政區域概念，而是按市場經濟規律和經濟內在聯系以及區域特點形成的經濟區域概念；強調的不是為開發中西部做準備，等待“梯度推進”的到來，而是“要更加重視支持中西部地區經濟的發展”。當然，統籌區域發展也絕非“一平二調”平均主義的復歸，平均主義強調“分配均等”，而統籌發展強調“機會均等”，因此，統籌區域發展是著力于起點平等的嶄新理念。

不過，需要甄別的是，盡管我們可以把統籌區域發展戰略一般性地稱之為區域經濟協調發展戰略，但區域經濟協調發展的提法側重于強調各區域之間的自發協調，是以各個區域(各省區或各經濟區)自身為主體的“中觀運營系統”或“民營系統”；而統籌區域發展則是以中央政府為主導、各地方政府配合的“宏觀運營系統”或“國營系統”。也就是說，統籌區域發展是站在一個更高的層次，更加強調政府宏觀調控的作用和中央政府的統籌功能以及中央政府在區域協調發展方面的主導地位。很顯然，統籌區域發展戰略是新凱恩斯主義在區域經濟發展上的嶄新體現，它已經成為中國政府解決區域問題的主流利器。

但統籌區域發展不能搞一刀切，它強調的是在全國范圍內實施“統籌”，以“協調”和“相對公平”為要旨；而在區域范圍內仍然可以實施“非均衡發展戰略”，以“發展”和“效率增進”為要旨。而且，統籌區域發展也不會一蹴而就。它是一個不斷完善區域利益獲得機制并在新的區域制度框架內謀求組織創新，以盡可能克服區域經濟沖突和加強區域經濟合作，從而不斷趨近于經濟均衡的動態努力過程。因此，統籌區域發展是公平與效率兼顧，充分體現區域管理藝術的長期發展戰略。正是從這個意義上來看，我國東部地區的發展是支持區域統籌協調發展的重要基礎，要在東部地區率先發展中帶動和幫助中西部地區發展。而中西部地區的自身崛起也同樣是對區域統籌協調發展的重大貢獻，而且，統籌區域發展的最終實現從根本上說就是要靠中西部地區的自身崛起。只有這樣才能夠使統籌區域發展的四大方略(東部領飛、西部跟進、東北振興、中部崛起)既分別實現、又不失偏頗，既分別發展、又能夠有機協調。