日本央行地位的變遷

日本銀行作為日本的中央銀行，是政府在金融領域里的代理人。它從誕生的那天起，便與政府有著千絲萬縷的聯系。日本銀行與政府的關系集中體現在日本銀行與財務省的關系上。

日本銀行歷史沿革

日本銀行是日本的中央銀行，成立于日本明治時期。經財務省（原大藏省）的批準，日本銀行正式成立。按照當時的條例規定，日本銀行設立形式為股份有限公司，股東大會為最高決策機構。然而股東大會的決策權力僅局限于一些不重要的事務，有關再貼現率調整、確定貨幣發行量等業務需由財務大臣（原大藏大臣）批準，方可實施。

日本銀行從其誕生之日起就帶有濃厚的官方色彩，成為日本政府（尤其是財務省）控制金融業的重要工具。財務省從未放棄過對日本銀行的權利，日本中央銀行法的演變實際上就是日本銀行爭取獨立性的過程。隨著戰后經濟的恢復，圍繞加強日本銀行獨立性這一核心思想，要求修改《日本銀行法》的呼聲越來越高。

20世紀80年代末泡沫經濟破滅后，日本政府受到強烈批評，其中一個焦點問題是認為以財務省為代表的日本政府對日本銀行活動的過度干預，致使日本銀行無法有效地履行中央銀行的職能，實施合理的貨幣政策，從而釀成了難以自拔的泡沫經濟悲劇。1997年6月11日，日本國會終于通過新的《日本銀行法》（以下簡稱新法），并于1998年4月1日起正式實施。

日本銀行法律性質和資本金

日本銀行的資本金問題，實質上是關于是否允許私人資本參與日本銀行，該問題在1960年9月金融制度調查會曾經進行過討論。一種觀點認為，如果單方面取消民間出資使日本銀行國有化，將有可能強化政府對日本銀行業務運營的干預權，因此應將民間出資和政府出資同時取消，使其無資本；另一種觀點則認為，由于日本銀行具有公共性質，承認一部分資本的私人所有，并據此來分配利益是不合適的。兩種觀點各執一詞，至今仍未得出統一的結論。從世界范圍來看，各國中央銀行的資本制度主要包括三種，一是中央政府全額出資，二是中央政府和私人聯合出資，三是其他方式出資（見表1）。日本銀行的資本結構屬于第二種，即由日本政府和私人部門共同出資。

日本銀行運營宗旨

關于日本銀行的運營宗旨，舊法的第一條和第二條作了明確說明，“日本銀行為謀求國家經濟總力量的切實發揮，實施調節通貨、調整金融和維持信用秩序的國家政策”，“日本銀行專以實現國家目的為使命而運營”，這些規定體現了舊法的國家主義傾向，日本銀行對政府必須絕對服從，基本無獨立性可言，日本學者鈴木淑夫評價這是一部“落后于時代的中央銀行法”。

新法則大大強調了日本銀行作為中央銀行的獨立性。新法第一條和第二條規定：“日本銀行作為中央銀行發行銀行券、調整通貨及金融”，“為使銀行及其他金融機構資金結算的順利進行，維持信用秩序”，“通過謀求物價的穩定來促進國民經濟的健康發展。運營宗旨的調整降低了政府（特別是財務省）對日本銀行的過多干預，有利于日本銀行獨立執行貨幣政策。

日本銀行人事制度

1997年的新法對政策委員會組織結構進行了調整，政策委員會的人數增加到9人，由日本銀行總裁、2名副總裁和6名“審議委員”組成。所有委員（包括總裁、副總裁在內）全部由國會同意，內閣任命。此外，審議委員、總裁、副總裁作為日本銀行高層領導的身份受到保障，除法律規定外，在任期間，未經本人同意，不可解除其任職資格。新法廢除了舊法中必須有政府代表作為委員入選的規定，進一步限制了政府代表（如果有）的權力，在必要情況下，政府代表只能出席審議金融政策的政策委員會會議。表2描述了舊法和新法對政策委員會構成的規定。

日本銀行與政府的業務關系

作為中央銀行，日本銀行履行三大職能，即發行的銀行、銀行的銀行和政府的銀行。作為發行的銀行，舊法規定，日本銀行發行銀行券，其發行額度須經內閣討論后，由財務大臣決定。而在新法中，則廢除了這一規定。

作為政府的銀行，日本銀行代理國庫出納業務，為政府部門編制出納結算報告和內部結算清單，替政府代管有價證券，代理國債發行、轉讓、償還、支付利息和登記等。關于財政赤字問題，舊法規定，日本銀行必須對政府提供無抵押貸款并承銷和認購國債；1947年頒布的《財政法》原則上禁止日本銀行認購政府發行的長期公債和向政府提供長期貸款，只對政府提供少量的短期貸款，但是政府短期證券大部分卻為日本銀行所認購。新法第34條還對日本銀行提供的貸款額度和認購、接受國債額度等設定了限制。此外，日本銀行的利潤，扣除規定的比例后全部上繳財政；如有虧損，則由國庫款彌補。

關于預算管理，舊法規定，日本銀行應在每一事業年度開始以前提出預算報告，由財務省審批后實施；新法基本沿襲了上述規定，但也增加了3條保障條款：（1）需要財務省審批的經費，僅限于對貨幣政策執行不構成障礙的部分；（2）當日本銀行預算報告未通過時，財務省必須把未認可的原由通知日本銀行；（3）日本銀行可以就預算報告問題向財務大臣陳述意見，在必要時還可以公開發布該意見。

在信息披露方面，舊法規定日本銀行應該向財務大臣作年度報告，后者再向國會作年度報告；每一事業年度應發表年度概況公告。新法對此作了進一步強化，規定日本銀行應向國會提交業務狀況報告，并就業務和財產問題向國會及國會有關委員會作證；對外公布每一事業年度的業務概況報告、各種財務表及決算報告等。

評價

日本銀行自成立以來，一直與代表政府的財務省有著非常密切的關系，這種關系導致日本銀行長期以來基本無獨立性可言。1997年新法的頒布雖然在人事及職能方面使日本銀行獨立性大為增強，但與歐美發達國家相比，獨立性還是不完全的。日本學者曾對幾個發達國家的中央銀行獨立性進行過測算，結果顯示日本銀行獨立性是較低的（見表3）。

日本銀行缺乏獨立性，主要原因在于財務省對其干預過多。雖然新法在增強日本銀行獨立性方面調整了很多規定，但以下幾個方面仍然沒有實質性改變：

第一，法律地位方面，日本銀行仍然是特殊法人。

第二，組織方面，分行和代理行的設置，修改章程，均須經財務省的批準。

第三，財務方面，日本銀行的貨幣制造費、工資等對調節貨幣及金融無影響的經費仍然由財務省審批。

盡管如此，不過從財務省與日本銀行近百年來的關系看，兩者之間的分歧并不是很大，因為財務省在某種程度上也有穩定貨幣的義務。雖然財務省依照舊法能夠控制日本銀行，但實際上財務省從來沒有公開給日本銀行下過指令，也沒有撤換過日本銀行的官員。通常在出臺政策之前，雙方都會事先在幕后充分交流意見，反復進行討論，這樣出臺的貨幣政策基本上是大家都能接受的折衷方案。總之，日本銀行盡管在法律上缺乏獨立性，但在實際貨幣政策操作過程中，日本銀行仍然具有較大的自主權。

責任編輯：劉 佳