對政府職能轉變后政府績效審計的思考

績效審計是對被審計單位在履行職責過程中使用資源的經濟性（Ｅｃｏｎｏｍｙ）、效率性（Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）和效果性（Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）進行的審查和評價（參見最高審計機關國際組織審計準則），也稱為“三Ｅ審計”或“效益審計”。自１９８３年我國成立審計機關以來，盡管審計學界對績效審計進行了一些較深入的研究，但在計劃經濟體制下，我國一直以開展對財政財務收支的真實合法性審計為主。近年來，我國審計機關在一些重點領域結合其它審計舉措開展了績效審計，并取得了一定的效果?！秾徲嬍穑玻埃埃衬曛粒玻埃埃纺陮徲嫻ぷ靼l展規劃》在明確２００３年至２００７年審計工件的主要任務時指出，要“實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到２００７年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右”。本文結合自己在審計部門工作的實踐，就政府職能轉變后的政府績效審計談一些個人的思考。

一、政府績效審計的內容

１、財政績效審計

財政審計是國家審計永恒的主題。財政績效審計就是審計機關通過一定方式對政府組織經濟活動中資源配置的經濟性、效率性、效果性的監督活動。與企業管理及項目管理不同，財政的主要任務是為政府公共管理活動提供資金保障，而政府管理活動的目的不僅僅局限于經濟方面，更多時候是出于政治和其它社會管理需要。因此，對財政資金的效益主要體現為宏觀效益和社會效益，如投資和生存環境的改善、就業率的提高。

對財政績效審計主要包括對財政預算支出計劃審計及財政決算審計。

對財政預算支出的績效審計是事前審計，主要是通過對財政預算計劃的審計評價在預算編制中對財政支出結構安排是否按市場經濟和公共財政要求，有效地解決財政支出“越位”與“缺位”的矛盾；在財政公共支出安排是否與經濟發展相適應；分配中是否注重財政公共支出的結構調整和優化。

對財政決算績效審計是事后審計，主要是通過審計弄清財政資金所獲得的效益，幫助被審計單位總結經驗，促進財政資金運行的有效性。由于財政公共支出內容龐雜，在審計時，應把注意力放在財政管理及使用資金效益容易衡定的支出項目，主要是資金的撥付和日常監督等是否合理合法、執行是否有效，全面客觀地評價財政支出的整體社會經濟效益。

２、投資項目審計

即對國家建設項目資金效益性的審計，國家建設項目是指以國有資產投資或者融資為主（即占控股或者主導地位）的基本建設項目和技術改造項目。對投資項目績效審計的目的是審核該項目投資是否是以最低的消耗，最少的投資，最好的質量和最快的速度取得的，在投入使用后能否達到最理想的經濟效益和社會效益。一方面要緊緊圍繞投資決策、投資管理等步驟，抓住資金流程整個主線，從立項、撥付、管理和使用等環節進行檢查，重點查處和反映由于決策失誤、管理不善等造成的嚴重損失浪費問題；另一方面要緊緊圍繞投資的經濟性、效率性和效果性，對整個項目進行評價，主要是評價是否達到了預期的目標，經濟效益和社會效益是否得到提高。

３、專項資金審計

專項資金是指財政預算安排的或有關部門、單位依法自行組織的，具有特定用途的財政性資金，比如社會保障資金、農業開發資金、環保資金等。對專項資金的績效審計，除對專項資金使用的真實性、合法性進行審計外，還要對專項資金的使用效果進行評價，主要評價專項資金使用效益的大小和效率的高低。

４、結合經濟責任審計，對行政事業單位的支出進行績效審計

部門預算實行以來，行政事業單位的“無效支出”在一定程度上得到了控制，但在公共支出的范圍、公共支出的結構、公共支出的效果是否存在問題和缺陷，這些只有通過績效審計才能得出結論。目前，行政事業單位的支出占政府公共資金非常小的比例，在現階段及以后較長的一段時間內，很少會單獨安排對行政事業單位的績效審計。因此，可以結合單位領導干部經濟責任審計，對行政事業單位的支出進行績效審計，檢查、評價支出的經濟性、效率性和效果性，并由此促進和加強部門預算的管理，解決支出管理失控、資金損失浪費等問題，同時也對單位領導在任職期間經濟責任履行情況作出客觀評價。

５、對國有資產使用效益進行審計

（１）國有、集體企業改組、聯合、兼并過程中，是否將國有資產高價低賣，或利用手段將國有資產轉化為私有資產。

（２）國有、集體企業在租賃、承包過程中是否大肆揮霍企業資產或盲目經營、弄虛作假。

（３）分析國有資產流失原因。不管是虧損企業還是效益好的企業都有可能存在國有資產流失的現象。其中還要重點審查存貨的隱性資產流失。不少企業對貨幣資金變為存貨，或者由存貨變成貨幣資金的過程中發生的資產流失都比較重視，但對實物存在情況下的資產流失問題卻比較忽視，比如有的企業購進的設備或零部件，因種種原因不適用，就放在庫房不作處理或閑置不用，到最后只能是廢鐵一堆。通過對國有資產的績效審計，要逐步建立國有資產保值增值和防止流失的機制。

二、開展績效審計的途徑和方法

１、以財政財務收支審計為基礎，全面開展績效審計

審計署提出審計重點要由財政財務收支審計向績效審計過渡，并不代表放棄財政財務收支審計?？冃徲嬍窃谪斦攧帐罩徲嬌习l展的一種獨立審計形式，它與被審計單位的財政財務收支有著密切的關系，審計目的“真實、合法、效益”三者當中，真實性是前提和基礎，只有確定其真實性，才能進一步檢查其合法性，評價其效益性。虛假的會計信息，必然導致績效審計的分析和評價得出錯誤的結論。因此，在實施審計過程中可以要將財政財務收支審計和績效審計有機地結合起來，準確反映經濟運行質量和經濟效益。

２、從事后審計為主向事前、事中審計為主轉變

公共資金支出特別是建設性項目的事前預算、可靠性分析以及經常性支出的定額控制等內容對其資金使用效益影響很大，績效審計應該突破單純的事后審計的傳統方式，轉移到事前、事中審計上來，對政府的重大經營決策、重點投資項目等實行事前審計監督。

應當看到，我們的公共資金之所以會在使用中出現種種問題，與缺少嚴格的制度監管有很大關系，按照以前審計的老路子，績效審計以事后審計為主，那就只是一種對決策失誤的審計。這樣的審計，雖然能夠在審計后對決策失誤者以相應的處罰，但不能把可能避免的損失降到最低。因此，績效審計除了要進行有效的事后監督外，更應在事前預防和事中控制中發揮積極作用，對審計事項在相關部門作出重大決策前，審計部門應提前介入決策程序，預測決策可能存在的風險，在審計事項實施過程中，定期對項目實施情況進行監督，將財政資金支出風險降到最低限度，最大限度地發揮資金使用的效益。

３、應用多學科領域的知識，靈活采用多種審計方法

績效審計在搜集審計證據和評價過程中除運用了財務審計中廣泛使用的審閱、觀察、計算、分析性復核等技術方法以外，還要廣泛地運用了調查研究和統計分析技術。

調查是一種既簡單又復雜的工具，目前主要的調查種類有當面調查、電話調查和郵函調查。每一種調查方法都有其優點和缺點，有績效審計過程中，一般要結合運用。調查方法易于操作，但準確性差。

統計分析是在評價經濟性、效率性、效果性時，對搜集的資料分析其中各種因素的影響、確定其中存在的因果關系或者找出存在的差距及原因。統計分析方法不易操作，但準確性強。

在實施績效審計過程中，審計人員要根據具體情況決定采用哪一種審計的技術和方法。不論審計人員決定采用什么技術和方法，都必須以保證審計報告的客觀性和公正性為原則。

４、建立和逐步完善具體的指標評價體系，對審計事項作出科學的評價

當前績效審計中最直接的難題來自于評價標準，績效審計在我國才剛起步，國內缺乏一套對政府公共資金使用效益的評價指標體系，而對于政府部門使用資金的社會效益也很難量化評價。

處理好這一矛盾，首先要認真總結在經濟責任審計、專項資金審計中取得的績效評價方面的經驗，建立一套科學可行的指標評價體系?？冃徲嬛笜藘热莅▽洕б娴脑u價和社會效益的評價。經濟效益的評價可以參考企業經濟效益指標評價而定，對于社會效益的評價可以根據不同的行業、不同性質的內容而定。

其次，審計人員在對具體事項作出評價時，要根據具體審計項目、確定評價內容，在作出評價時要把握審計范圍和評價內容的一致性。不要對沒審計的內容妄作評價，即使是審計的內容，在審計過程中存在證據不足、事實不清、法規不明的問題也不能輕易評價，以防止審計風險。

５、加強對人員的培訓，提高審計人員綜合素質

由于績效審計方式和評價的特殊性，審計人員只具備財經、審計方面的知識是不夠的，還要通曉經濟管理和工程等多方面的知識。而目前我國審計機關缺乏非財經類（如工程、計算機、法律等）的人員，因此，審計機關要開展好績效審計，一方面要吸納多學科的專業人才，另一方面要加強對現有人員的培訓，使其掌握和了解多學科的知識，提高綜合素質。由于人員的引進和培訓還需要一個過程，在當前，可以先從社會上聘請一些專家來共同開展工作。