政府政策應當小心“錯位”

不久前，國務院出臺了《關于大力發展城市社區衛生服務的決定》，其中明確了社區衛生服務“屬于公益性事業單位”的性質，提出到2010年實現“人人享有基本醫療和公共衛生服務”的藍圖，并要求“發展社區衛生服務的責任在地方，各級政府要建立對社區衛生服務穩定的投入機制”。無獨有偶，衛生部長高強也幾乎在同時，提出了建立“平價醫院”的新醫改方案第一步。

“人人享有醫療”、“平價醫院”，這些本是人們渴望已久的好事，可是政府以這樣的決策方式提出這樣的政策目標，卻總是給人以政策錯位的印象。什么是政策錯位？就是不該政府做的它做了，而該它做的它卻沒做。為什么說這些政策是錯位的？這里有一個簡單的判斷方法，就是看一個政策聲稱要達到的目標與它提出的操作辦法是否對應配套。

就拿“人人享有醫療”的《決定》來說。以國務院文件的形式出臺，這形式本身就值得商榷。國務院是國家最高行政機關，沒有立法權。而像公共醫療這種牽涉國計民生的重大決策，如果僅僅以一個文件的形式就把未來數年的政策方向制定下來，不僅不夠嚴肅，而且缺乏政策連續的基本保障。如果過兩年再出了別的什么問題，難道再搞個新的決定出來就可以推倒重來嗎？聽上去很不嚴肅，可事實就是這么回事。

再看《決定》的具體內容，規定發展社區衛生服務的責任在地方。那么錢從何來？自然是地方政府。但究竟如何保障社區衛生服務的常年穩定運作，《決定》沒說，大家都在試、都在猜。這豈不是又回到了“摸著石頭過河”的老路上來了？地方政府負責社區衛生，自然靠的是財政投入。可財政要是沒有那么多錢投怎么辦？北京、上海這樣的大城市政府富得流油，那些中小城市和農村地區政府怎么辦？何況羊毛出在羊身上，財政來源是納稅人地繳稅。政府慷納稅人之慨大把大把的投錢，假如錢不夠了又要多收稅，這個時候納稅人如果有意見，政府大可以說“是為了社區衛生公共服務”。里外里的道理政府全占了，可是真正掏錢給自己看病的納稅人怎么就沒個政策發言權了呢？

問題就出在這兒。雖然今天的政府是精英匯聚的地方，各種政策的出臺早已經不是領導“拍腦袋”的方式了，但是政策過程本身還是有太多的問題，讓我們這個政府顯得不夠那么“現代化”。今天的政府看上去像個大包大攬的家長，所有的政策目標看上去都很美，可是政策的具體內容常常看著讓人覺著別扭。政策決策過程常囿于政府內部的行政渠道，把公共意見甚至專家意見當擺設，各種政策出來難免就會更多地以“文件”而非“法”的面目出現。可是，任何政府，只要領導人會換屆，“文件”就會跟著換屆。更進一步說，“文件”約束的是政府行政體系，但諸如公共醫療這樣廣泛的社會政策問題，又怎么可能是政府行政體系以一己之力可以解決的呢？

時至今日，中國還沒有對社會保障體系進行專門的立法。這一方面意味著，所有以部門法規和“文件”形式對諸如養老金、醫療保障等等的規定，都只能停留在政府單方面承諾的層面。另一方面，缺乏對具體公共政策的立法過程，就等于將諸多長期來看需要由法律保持穩定和有效的公共政策置于每一屆政府的短期行為治理之下，其效果令人擔憂。至今沒有建立起來的城鎮勞動者法定醫療保險和農村合作醫療保險體系，便是一例。

因此，一個現代化的政府應該去做的，不是頻繁地出臺文件，以行政級別的權力下壓方式，將某些需要立法明確的政策目標轉變成各級政府的政績目標。更不應該以這些目標為硬性指標，讓各地政府自己去想辦法應對。而應該把吸取民意和各方面專家意見的過程，轉變為足夠有效的立法過程，將政府政策置于明確的法律之下。讓政策不再“錯位”。